VII SA/Wa 1710/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2006 r. sprawy ze skarg M. K., M. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargi oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał inwestorom D. K. i J. K. rozbiórkę: – budowli regulacyjnej – kanału zamkniętego cieku "bez nazwy" oraz muru oporowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...] rejon ulicy [...] z równoczesnym przywróceniem pierwotnego koryta potoku "bez nazwy" poprzez wykonanie: - odtworzenie pierwotnego biegu koryta ba działce [...] i [...], - rozbiórkę muru oporowego znajdującego się na działkach [...] i [...], - odbudowę przepustu pod drogą na działce nr [...], - wprowadzenie wód cieku "bez nazwy" do odtworzonego koryta na działce [...], [...], - rozbiórkę kanału zamkniętego na działkach [...], [...], [...], [...], [...], W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż stwierdzono wykonanie przez D. K. i J. K. zamurowania odcinka cieku na długości około 25m przepustem o Ø 800mm, od wlotu wykonano ściankę czołową o łącznej długości 10m i wysokości około 2m. Według oświadczenia inwestorów roboty zostały wykonane po powodzi z 1997 r. w ramach usuwania szkód powodziowych i zabezpieczenia działek przed skutkami ewentualnej powodzi. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, zdaniem organu wynika, że pierwotne koryto cieku miało przebieg w granicach działki nr [...], a w drodze gruntowej na działce nr [...] istniał przepust. Koryto cieku zostało zasypane, przepust pod drogą zlikwidowany, a teren wyrównany. Podczas oględzin w dniu [...] lipca 2005 r. organ stwierdził przepływ wody przez wybudowany kanał zamknięty. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] zawiadomił [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o szczególnym sposobie korzystania z wód tego potoku przez D. i J. K. oraz wykonaniu przez nich urządzeń wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ stwierdził, iż obiekt został wykonany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a właściciele działek, na których obiekt powstał, nie wyrazili na to zgody (pismo M. K., M. K. i J. K. z dnia [...].05.2005 r. kierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Zdaniem organu stanowisko współwłaścicieli działek, przez które przebiega inwestycja, uniemożliwia jej legalizację poprzez doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. i J. K., zarzucając jej naruszenie art. 7 i art. 77 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, bowiem skarżący nie byli jedynymi inwestorami przedmiotowej inwestycji, zaś sama budowla powstała za zgodą, wiedzą i przy czynnym udziale właścicieli pozostałych działek. Nadto inwestorzy działali w trybie uproszczonym przewidzianym ustawą z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. (Dz. U. nr 80, poz. 491) i otrzymali odszkodowanie na pokrycie kosztów inwestycji od organu, który przyjmował zgłoszenie zamiaru wykonania takiej inwestycji. Skarżący podnieśli także, iż decyzja jest niewykonalna, bowiem wymaga uzgodnień z właścicielami działek, których decyzja dotyczy, a część z nich sprzeciwia się wyburzeniu budowli zabezpieczającej działkę przed powodzią. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania D. i J. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego zastosowanie przepisów art. 48 ust. 1 Praw budowlanego nastąpiło przedwcześnie, bez analizy zachowania wymogów określonych w ust. 2, 3 i 4, które to przepisy określają warunki w jakich można zastosować przepis ust. 1. Nadto organ II instancji podzielił zarzut odwołania, dotyczący niewyjaśnienia przez organ I instancji istotnych okoliczności sprawy, dotyczących praw Państwa K. do działek nr ew. [...] i [...] oraz ich współdziałania przy budowie przedmiotowej inwestycji. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie odniósł się w żaden sposób do faktu, iż budowa powstała w warunkach obowiązywania ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych, mimo, iż ustawa dotyczyła między innymi Gminy [...]. Z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia uprzedniego postępowania wyjaśniającego w znacznej części, organ odwoławczy orzekł na podstawie art. 138 § 2 kpa. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. K., M. K. oraz J. K., domagając się jej uchylenia z uwagi na naruszenie art. 7, 77, 107 kpa, a także art. 222 kc i art. 48 Prawa budowlanego. Skarga podnosi, iż prace budowlane zostały rozpoczęte dużo wcześniej przed powodzią w 1997 r. i bez ich zgody, gdyż do października 2004 r. nie byli w posiadaniu działek [...], [...]. Nadto skarżący wskazują na utrudnienia w dojeździe do ich nieruchomości, jakie powstały w wyniku wybudowania muru oporowego. Jednocześnie skarga podnosi liczne zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wyjaśniając, iż organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do rozstrzygania sporów o naruszenie prawa własności. Uczestnik postępowania J. K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Na wstępie wskazać należy, iż podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowił art. 138 § 2 kpa, będący wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 138 kpa obligującej organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w znacznej części i przekazać ją organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tak więc organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to oczywistym jest, że organ odwoławczy ogranicza się jedynie do oceny zaistnienia tej przesłanki, nie rozstrzyga o meritum sprawy i ni dokonuje merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2001r., sygn. akt II SA 734/00, Lex nr 53455). W sprawie niniejszej należy podzielić pogląd organu odwoławczego o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wątpliwości budzi (także skarżących) ustalenie daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych, co w konsekwencji determinuje zastosowanie obowiązującego w chwili ich wykonywania reżimu prawnego. Kwestią istotną, a nie wyjaśnioną pozostaje udział właścicieli i współwłaścicieli działek objętych przedmiotową inwestycją, w tym skarżących w wykonywaniu robót budowlanych, co z kolei może mieć wpływ na ustalenie kręgu inwestorów. Wyjaśnienie tych okoliczności, jak i zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Praw budowlanego, winno, co zasadnie podkreślił organ odwoławczy, poprzedzać wydanie rozstrzygnięcia opartego na art. 48 ust. 1 Praw budowlanego. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia granic działek i bezumownego korzystania z gruntów nie mogą odnieść zamierzonego skutku, bowiem kwestie te pozostają poza kompetencją organów nadzoru budowlanego, a co za tym idzie Sądu Administracyjnego. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).