VII SA/Wa 1711/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi S. i L. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 roku, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących S. i L. P. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004r. działając na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r Nr 98 poz. 1071) w zw z art. 28, 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] grudnia 1998r. udzielającej B. i J. C. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce [...] w S. przy ul. [...]. Dokonując analizy akt sprawy organ wyjaśnił, iż podstawą wniosku skarżących był art. 156 § 2, który odnosi się do decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W opinii Wojewody [...] żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, Prezydent Miasta S. wydał pozwolenie na budowę na podstawie aktu normatywnego jakim jest ustawa Prawo budowlane, organ działał na podstawie umocowania i do jego obowiązków należało wydawanie decyzji w sprawie pozwoleń na budowę. W niniejszej sprawie nie można mówić także o rażącym naruszeniu prawa, nie miało bowiem miejsca nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, które doprowadziłoby do wyrządzenia szkody wnioskodawcom. Nie byli oni bowiem na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stroną postępowania, gdyż działka była we władaniu P. Prezydent Miasta S. przeprowadzając procedurę zmierzającą do wydania pozwolenia na budowę wszczął postępowanie zawiadamiając wszystkie strony i dając im możliwość uczestniczenia w tym postępowaniu. P. otrzymała decyzję o pozwoleniu na budowę, a fakt niewniesienia od niej odwołania potwierdził wolę ustanowienia służebności na działce. Organ I instancji stwierdził ponadto, iż nie przekroczono ram wyznaczonych przez przepisy prawa dla uznania administracyjnego lub swobodnej oceny. Inwestor zgodnie z art. 32 ust. 4 prawa budowlanego był zobowiązany do przedłożenia wniosku o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach sprawy znajduje się umowa dzierżawy zawarta pomiędzy J. C. a P., w której określono, że przedmiot dzierżawy ma być używany jako droga przejazdowa. Dokument ten można bez wątpienia traktować jako dowód dysponowania nieruchomością, zapewniający możliwość właściwego korzystania z działki [...]. Jest to ograniczone prawo rzeczowe zawarte w formie umowy cywilnej, które nie może być kwestionowane w postępowaniu administracyjnym. Następnym dokumentem odnoszącym się do spornej nieruchomości jest protokół z dnia [...] listopada 1998r. spisany pomiędzy P. a Państwem C. ustanawiający służebność na działce [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki. Powyższe dawało organowi wydającemu pozwolenie na budowę podstawę do uznania, iż inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zapewniającym dojazd do posesji i obsługę w media niezbędne do funkcjonowania tego obiektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania S. i L. P. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Decyzją Prezydenta S. z dnia [...] maja 1998r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu do niniejszej inwestycji. W związku z tym, iż nie została ona wycofana z obrotu prawnego, właściwy organ był zobowiązany wydać pozwolenie na budowę. Inwestor zgodnie z wymogami Prawa budowlanego dołączył plan zagospodarowania terenu, projekt budowlany wykonawczy na wykonanie sieci i przyłączy wodnokanalizacynych, projekt instalacji elektrycznej oraz projekt techniczny domu jednorodzinnego. Powyższe dokumenty zawierają niezbędne uzgodnienia i opinie. Organ II instancji wskazał ponadto, iż kwestia dojazdu do spornej inwestycji i zapewnienie do niej dostępu do drogi publicznej została uregulowana w drodze czynności cywilnoprawnej i stosownej decyzji administracyjnej, zatem brak było konieczności sądowego ustanawiania służebności drogi koniecznej. Potwierdza to umowa dzierżawy z dnia [...] sierpnia 1998r. zawarta pomiędzy P. a J. C., na mocy której inwestorzy uzyskali prawo dojazdu do swojej posesji przez działkę nr [...] oraz decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 1998r., którą wyrażono zgodę na wykonania wjazdu gospodarczego w pasie drogowym ul. [...], który będzie obsługiwać działkę [...]. Wobec faktu, iż inwestorzy spełnili obowiązki wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ nie mógł odmówić wydania takiej decyzji. Stąd też brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004r. odpowiada prawu. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. i L. P. wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, iż w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 1998r. istniał zapis, iż "w celu zapewnienia dojazdu do działki na [...] należy ustanowić służebność drogową w ramach działki [...]". W związku z powyższym celowym było wezwanie inwestorów do uzupełnienia wniosku w sprawie pozwolenia na budowę przez złożenie dokumentu stwierdzającego ustanowienie służebności gruntowej jako dojazdu do działki oraz zgodę właścicieli działki [...] na ułożenie projektowanych sieci. W ocenie skarżących niespełnienie przez inwestorów warunku zabudowy i zagospodarowania terenu w postaci ustanowienia służebności gruntowej na działce [...] rażąco naruszyło art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Doszło również do naruszenia prawa własności i uprawnień osób trzecich, brak bowiem ustanowienia służebności gruntowej w tym drogi koniecznej do działki [...] pociągnęło za sobą roszczenia inwestorów wobec skarżących. Powyższe naruszenia uzasadniają konieczność stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jako sprzecznej z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz obowiązującymi przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. W opinii Sądu kontrolowane w niniejszej sprawie orzeczenia organów administracji zapadłe w postępowaniu nieważnościowym nie są prawidłowe. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W przypadku, gdy decyzja administracyjna, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych zobligowany jest do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Wskazać trzeba także, że organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy skład orzekający uznał, iż w niniejszej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące zgodności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z warunkami zamieszczonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 1998r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała warunki realizacji m.in. poprzez zapewnienie dojazdu do działki [...] poprzez ustanowienie służebności drogowej w ramach działki [...]. Ponadto z planu zagospodarowania terenu wynika bezspornie, iż instalacja kanalizacji deszczowej i kanalizacji ściekowej przebiega przez działkę [...] stanowiącą własność skarżących. W oparciu o art. 64 § 2 kpa inwestorzy zostali przez organ I instancji zobowiązani do uzupełnienia wniosku w sprawie wydania pozwolenia na budowę poprzez złożenie: dokumentu stwierdzającego ustanowienie służebność gruntowej jako dojazdu do działki oraz zgody właściciela działki [...] na ułożenie projektowanych sieci. Wskazać należy, iż wnioskodawcy nie przedstawili wymienionych dokumentów, mimo to została wydana decyzja udzielająca pozwolenie na budowę. Stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto m.in. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z analizy tego przepisu wynika, że nie wystarcza wykazanie samego prawa do dysponowania nieruchomością, ale musi być wykazane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy przez nie rozumieć tytuł wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego, albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Znajdujące się w przedstawionych aktach dokumenty nie dają podstaw do podzielenia stanowiska organu, iż inwestorzy mieli prawo do dysponowania na cele budowlane gruntem przez który przebiega projektowana sieć kanalizacji deszczowej i kanalizacji ściekowej oraz dojazd do nieruchomości. Ponadto warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia na terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dojazdu do drogi. Przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp ale musi być to prawnie zapewniony dostęp. Warunku tego nie spełnia umowa dzierżawy stanowiącą dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwarta w dniu [...] sierpnia 1998r. pomiędzy P. w S. oraz inwestorem J. C. Na marginesie zaznaczyć trzeba, że istota służebności gruntowej polega na tym, że ustanawia się ją nie na rzecz określonej osoby, lecz na rzecz właściciela oznaczonej nieruchomości. Służebność gruntowa jest prawem związanym z własnością nieruchomości, stanowiącym jej część składową (art. 50 kc). Może ona powstać na podstawie orzeczenia sądu (np. w przypadkach określonych w art. 145 § 1 kc), zasiedzenia (art. 292 kc), decyzji administracyjnej (np. w drodze wywłaszczenia) i w drodze umowy z zachowaniem wymaganej formy aktu notarialnego w zakresie podanym w art. 245 § 2 kc. Wskazane powyżej okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę przez organy administracji orzekające w postępowaniu nieważnościowym. A tylko wówczas, kiedy z materiału dostarczonego przez inwestora jasno i wyraźnie wynika, w jaki sposób zamierza on realizować obowiązek zapewnienia dojazdu możliwa jest ocena, czy sposób ten narusza uzasadnione interesy osób trzecich. Za naruszenie tych interesów uznać należy zaprojektowanie dostępu do drogi oraz przebieg planowanych instalacji przez nieruchomość stanowiącą własność osób trzecich. Organ administracji nie może w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą oraz przebieg planowanych sieci, których realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z własności skarżących. Wobec braku ustanowienia służebności gruntowej uznać należy, iż inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w określonym powyżej zakresie. I już z tego względu organ winien rozważyć czy nie zostały wypełnione przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 1998r. Utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje, iż brak wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy, które wymagają od inwestora spełnienia tego kryterium (wyroki NSA - IV SA 1092/00 z dnia 27.02.2002 r.; IV SA 2045/01 z dnia 18.03.2003 r.; IV SA 779/97 z dnia 23.02.1998r.). Rzeczą organu administracji w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy jest zgodny z obowiązującym prawem budowlanym. Z treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej po uprzednim sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, iż pozwolenie na budowę nie może przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1998r., II SA/Gd 2283/97, LEX nr 4420). W świetle przytoczonych faktów, postępowania toczącego się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz Wojewodą [...] nie można uznać za prawidłowe. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy wbrew zasadom wyrażonym art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270).