VII SA/Wa 1712/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. skargę oddala. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007r. wymierzył Prezydentowi Miasta K. karę w wysokości 7.500 zł za 15 dni zwłoki w wydaniu pozwolenia na budowę z 22 stycznia 2007r. dla firmy H. w K. dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "budowa budynku magazynowo – składowego na działce nr [...], zjazdu publicznego na działce [...] i zjazdu indywidualnego na działce [...] oraz przebudowa odcinka gazociągu na działce [...] [...] w K. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wniosek o pozwolenie wpłynął 15 marca 2006r., następnie inwestor miał 7 dni do uzupełnienia wniosku (wezwanie otrzymał 28 marca 2006r.) i uzupełnił go 4 kwietnia 2006r., zaś od 8 maja do 15 grudnia 2006r. postępowanie było zawieszone. Pozwolenia na budowę udzielono decyzją z dnia 22 stycznia 2007r. Łącznie więc czas wydania decyzji trwał 313 dni, a odliczeniu podlega okres ustawowy 65 dni oraz okres uzupełnienia wniosku 12 dni i okres zawieszenia postępowania administracyjnego 221 dni. Tym samym zwłoka wynosi 15 dni. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. [...], w którym organ odwoławczy podzielając stanowisko Wojewody wskazał jednocześnie, iż skarżący niewłaściwie przyjmuje odliczanie od terminu z art. 35 ust. 6 prawa budowlanego okresów związanych z zawiadomieniem stron o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, bowiem są to zwykłe czynności organu, które muszą się mieścić w wyznaczonym ustawowo terminie. Skargę sądową na powyższe postanowienie wniósł zainteresowany domagając się uchylenia obu postanowień, zarzucając błędną wykładnię art. 35 ust. 6 prawa budowlanego oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez niepełność uzasadnienia i brak ustosunkowania się do argumentów zażalenia. Opisując poszczególne czynności związane z wnioskiem o pozwolenie skarżący podniósł, że art. 35 ust. 6 i 8 prawa budowlanego nie zwalnia organu wydającego pozwolenie na budowę od działań zgodnych z ustawą kpa i od przestrzegania narzuconych nią terminów przysługujących stronom na zapoznanie się z dokumentami, wnoszenie uwag, a także właściwego naliczenia terminów skutecznego doręczenia zawiadomień. Zdaniem skarżącego w przypadku wielości stron dokonanie z pozoru prostych czynności postępowania może trwać nawet kilka tygodni, a przyjęcie innej interpretacji art. 35 ust. 6 byłoby dla organu krzywdzące. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia terminu z art. 35 ust. 6 prawa budowlanego, zaś organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 kpa bo nie ustosunkował się do argumentów zażalenia ze wskazaniem jakie okresy podlegają odliczeniu, a są spowodowane okolicznościami niezależnymi od organu, co w przyszłości pozwoliłoby na prawidłowe prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowieni nie narusza prawa. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowi art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca Prawo Budowlane (Dz. U. 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do punktu 6 i 7 cytowanego artykułu karę uiszcza się w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 6. Ponadto do terminu o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest na żądanie strony, poprzez złożenie stosownego wniosku. Stosownie zatem do treści art. 61 § 3 kpa dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie. W każdym postępowaniu administracyjnym wszczynanym na podstawie przepisów kpa w początkowej fazie postępowania, w przypadku braków możliwych do usunięcia stosuje się wezwanie strony do usunięcia braków w wyznaczonym terminie 7 dni. Niewątpliwie okres niezbędny do usunięcia braków, wyznaczony stronie przez organ na podstawie art. 64 § 2 kpa podlega odliczeniu od ustanowionego w ustawie terminu 65 – dniowego (gdyż opóźnienie powstało z winy strony). Przepis art. 35 ust. 6 cytowanej ustawy ma na celu zobowiązanie organu administracji do wydania przedmiotowego pozwolenia bez zbędnej zwłoki w terminie zakreślonym przez ustawodawcę, ale jednocześnie zdyscyplinowanie inwestora do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości pod rygorem odmowy jego wydania. Dokonując analizy akt sprawy, podzielić należy pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, iż Prezydent Miasta K. nie dochował terminów określonych w omawianym przepisie, tym samym zasadnym było nałożenie kary pieniężnej. Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wyższego stopnia ma obowiązek dokonywania kontroli co do przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania. W czasie tej kontroli dokonuje ustaleń tylko w tym zakresie na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę. Ma również obowiązek wymierzenia kary grzywny organowi, który w terminie nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Jest to więc postępowanie szczególne podlegające przepisom, które obowiązują w czasie orzekania o karze za nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy. Niewątpliwie okres oczekiwania na uzupełnienie przez wnioskodawcę wniosku o wymagane przepisami dokumenty, stanowi okres niezawinionej przez organ zwłoki przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu i winien on być odliczony od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Określone w ust. 8 zdarzenia prawne i czynności jedynie na zasadzie wyjątku podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności. W przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, przeprowadzenia postępowania dowodowego i zapoznania stron z materiałem dowodowym – okres 65 dni jest w zupełności wystarczający, nawet jeśli uwzględnić konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji. Warunkiem koniecznym jest jednak szybkie przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podejmowanie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku. Art. 35 ust. 3 prawa budowlanego ma zastosowanie w dalszych fazach postępowania, gdy organ po merytorycznej ocenie wniosku stwierdził, że strona nie dopełniła wszystkich obowiązków i nałożył postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Terminu wyznaczonego dla strony nie wlicza się do okresu 65 dni. W przedmiotowej sprawie po złożeniu wniosku przez stronę w dniu 15 marca 2006r., organ pismem z dnia 23 marca 2006r. wezwał stronę do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni (co uczyniła w zakreślonym terminie), a następnie postanowieniem z dnia 8 maja 2006r. organ zawiesił postępowanie i okres ten trwał do 15 grudnia 2006r., kiedy postanowieniem z tej daty podjęto zawieszone postępowanie. Wszystkie te okresy powinny być (i były) wzięte pod uwagę przez organ dokonujący kontroli terminowości przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Z brzmienia art. 35 ust. 8 prawa budowlanego wywieść należy, iż do terminu 65 dniowego z art. 35 ust. 6, nie wlicza się wszystkich tych okresów w których zarówno braki formalne jak i merytoryczne wniosku nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wbrew zarzutowi skargi nie można powiedzieć, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów zażalenia. W krótkim, ale treściwym uzasadnieniu wskazującym, sposób naliczania terminu organ wskazał, które odliczenia niewłaściwie przyjął skarżący, gdyż są to czynności zwykłe, które muszą mieścić się w terminie ustawowym do załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.)