VII SA/Wa 1713/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński ( spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). 1 Sygn. akt VII SA/Wa 1713/13 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...], znak [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej [...]WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej kpa, oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) – dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia A. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – dalej PINB w [...], Nr [...]z dnia [...]maja 2013 r. znak: PINB [...] odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek A. C. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie sposobu użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się na działkach oznaczonych nr ewid. [...]i [...]położonych w miejscowości [...], gm. [...]– utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. [...]WINB wskazał, że w dniu [...]września 2012 r. do PINB w [...] wpłynął wniosek A. C. z dnia [...] września 2012 r. przekazany przy zawiadomieniu Urzędu Gminy [...]z dnia [...]września 2012 r. w sprawie sposobu użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się na działkach oznaczonych nr ewid. [...]i [...]położonych w miejscowości [...], gm. [...]. PINB w [...]postanowieniem Nr [...]z dnia [...]maja 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek A. C. w sprawie sposobu użytkowania ww. obiektów budowlanych, albowiem wniosek złożony został przez osobę niebędącą stroną. Na powyższe postanowieni A.C. złożyła zażalenie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia [...]WINB powołał się na regulację art. 61a § 1 kpa i podzielił pogląd PINB w [...], że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez osobę niebędącą stroną. Wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z powyższym przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługiwałby A. C. po wykazaniu posiadania przez nią interesu prawnego w rozumieniu przepisów kpa i Prawa budowlanego. [...]WINB wyjaśnił, że obiekty budowlane swym obszarem oddziaływania obejmują działki oznaczone nr ewid. [...],[...],[...]położone w miejscowości [...]. Właścicielem powyższych działek nie jest A. C.. Z wypisów z rejestru gruntów wynika, że skarżąca jest właścicielem działek oznaczonych nr ewid. [...],[...],[...]położonych w miejscowości [...], gm. [...]. Najbliżej położoną nieruchomością skarżącej w stosunku do nieruchomości nr ewid. [...] i [...]jest zabudowana działka oznaczona nr ewid. [...], ale odległość wschodniej granicy powyższej działki do najbliżej położonego obiektu będącego przedmiotem skargi wynosi ok. 20 m (odczyt ze skali). Ponadto [...]WINB dodał, że wypisy z rejestru gruntów wskazują, że działka oznaczona nr ewid. [...] sąsiadująca częściowo bezpośrednio z działką nr ewid. [...]położona w miejscowości [...]stanowi własność W. R.. [...]WINB wskazał, że wprawdzie skarżąca jest spadkobiercą W. R., jednak okoliczność ta pozostaje bez znaczenia, albowiem najbliższy położony obiekt budowlany znajdujący się na działce nr ewid. [...]położonej w [...]usytuowany jest w odległości ok. 5,5 m od działki oznaczonej nr ewid. [...]. Pomiędzy powyższymi działkami częściowo znajduje się działka oznaczona nr ewid. [...], która stanowi własność innych osób. [...]WINB ocenił, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji na działkach o nr ewid. [...]i [...], zatem inwestycja nie narusza interesów skarżącej. Z tych powodów uznał, że prawidłowe było rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na złożenie wniosku przez osobę niebędącą stroną. Na koniec [...]WINB wskazał, że w sprawie sposobu użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...]położonych w miejscowości [...], gm. [...]organ powiatowy wszczął i przeprowadził postępowanie z urzędu. O podejmowanych czynnościach PINB w [...]nie musiał informować podmiotów nieposiadających interesu prawnego. Skargę na powyższe postanowienie [...]WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. C.. W skardze podniosła, że z racji sąsiedztwa z działką państwa C. jej nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji, zatem przysługuje jej przymiot strony. W piśmie procesowym z dnia [...]kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 124 § 2 kpa polegającą na niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niewyjaśnieni, czy sposób użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] oddziałuje na działki należące do skarżącej jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) – co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 oraz 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) oraz błędnego zastosowania art. 61a § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga jest bezzasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej nie naruszają przepisów prawa. Należy wskazać, że zgodnie z art. 61 a § 1 kpa odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Na ogół odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Mogą się też zdarzyć sytuacje, kiedy z żądaniem prowadzenia postępowania wystąpi podmiot, który nie ma w tym własnego interesu prawnego i na taki interes prawny się nie powołuje, lecz występuje np. w interesie innej osoby (sąsiada), nie przedstawiając przy tym żadnej okoliczności, która mogłaby przemawiać za tym, że działa jako pełnomocnik podmiotu uprawnionego albo też jako powód wniesienia żądania podaje np., że działa w interesie społeczności lokalnej. W takich i tym podobnych przypadkach trzeba będzie stwierdzić, że wnoszący żądanie nie ma legitymacji procesowej, która dawałaby mu prawo do skutecznego złożenia wniosku. Do takiej właśnie sytuacji ma zastosowanie nowa regulacja art. 61 a kpa. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Stosownie do art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na jego sytuację prawną. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W ocenie Sądu skarżąca nie dysponuje interesem prawnym we wszczęciu postępowania dotyczącego sposobu użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się na działkach oznaczonych nr ew. [...]i [...]położonych w miejscowości [...], gm. [...], których właścicielem zgodnie z wypisem z rejestru gruntów jest [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Skarżąca jest natomiast właścicielką nieruchomości stanowiących działki ew. [...],[...]i [...] (zgodnie z wypisem z rejestru gruntów), jednak analiza wniosku o wszczęcie postępowania oraz innych dokumentów w aktach sprawy nie daje podstaw do uznania, że skarżąca ma interes prawny wynikający np. z prawa własności ww. działek, dający jej prawną możliwość żądania wszczęcia ww. postępowania. Brak jest, w ocenie Sądu, przepisu prawa materialnego, z którego skarżąca mogłaby wywodzić swój interes prawny co do sposobu użytkowania obiektów budowlanych na działkach nr ew. [...] i [...], jak również sama skarżąca nie powołała się na żaden przepis, który uzasadniałby ten interes prawny. Okoliczności, na jakie skarżąca powołuje się we wniosku, stanowią co najwyżej o jej interesie faktycznym, albowiem niewątpliwie skarżąca jest zainteresowana wynikiem ewentualnego postępowania administracyjnego, natomiast nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia [...]kwietnia 2014 r. na terenie obiektów budowlanych nie jest prowadzona działalność mogąca potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Z informacji spółki przekazywanych za pośrednictwem stron internetowych, na które powołuje się pełnomocnik skarżącej w siedzibie firmy znajduje się jedynie "profesjonalny zakład pokazowy", który ma charakter reklamowo-promocyjny i służy prezentacji przykładowego zakładu recyklingu. Ewentualne uciążliwości wynikające z instalacji takiego pokazowego zakładu w siedzibie firmy mogą się wiązać z czasowymi i krótkotrwałymi rozruchami dla potrzeb pokazowych i testowych. Z powyższego nie wynika zatem, że na terenie obiektów zlokalizowana jest instalacja w celu prowadzenia działalności polegającej na odzysku lub unieszkodliwianiu odpadów, w rozumieniu ww. § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Organy obu instancji, oceniając brak po stronie skarżącej interesu prawnego, powołały się na to, że odległość od wschodniej granicy działki ew. nr [...], stanowiącej własność skarżącej, do działek, na których znajduje się sporna inwestycja wynosi ok. 20 m, a najbliższy położony obiekt znajdujący się na działce nr [...] usytuowany jest w odległości ok. 5,5 m od działki oznaczonej nr ew. [...]i wskazały, że nieruchomość nie znajduje się w sferze oddziaływania obiektu - art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Należy wskazać, że krąg podmiotów, którym ustawodawca przyznaje przymiot strony według kryterium pozostawania w obszarze oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) nieruchomości należącej do danego podmiotu, został zarezerwowany wyłącznie do postępowań których przedmiotem jest pozwolenie na budowę (art. 28 ust 2 Prawa budowlanego). Przyjmuje się, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 kpa, określa strony wyłącznie w postępowaniach o pozwolenie na budowę, a nie w innych postępowaniach administracyjnych, w szczególności dotyczących samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, wniosek nie dotyczył pozwolenia na budowę inwestycji na działkach nr [...]i [...]w miejscowości [...], ale sposobu użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się na tych działkach. W ocenie Sądu zatem nie było potrzeby powoływanie się przez organy, przy ocenie interesu prawnego skarżącej, na kryterium pozostawania (lub nie) w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Niemniej jednak, fakt, że organy obu instancji wzięły pod uwagę powyższe kryterium, nie wpływa na słuszność oceny, że skarżąca nie dysponuje interesem prawnym we wszczęciu postępowania w przedmiocie sposobu użytkowania obiektów budowlanych na ww. działkach, i w konsekwencji organy prawidłowo odmówiły wszczęcia tego postępowania z uwagi na wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną. Wbrew zarzutom zawartym w piśmie procesowym z dnia [...]kwietnia 2014 r. organy przeprowadziły postępowanie z zachowaniem reguł dowodowych z art. 7 i 77 § 1 kpa, a ocena materiału dowodowego nastąpiła z zachowaniem zasady określonej w art. 80 kpa. Z akt postępowania administracyjnego, w tym z protokołu czynności kontrolnych z dnia [...]stycznia 2013 r. wynika, że obiekty są nieużytkowane, a ich przeznaczenie wiąże się z działalnością magazynowo-handlową. Przeznaczenie obiektów potwierdzają także informacje znajdujące się na wydrukach stron internetowych, dołączonych do pisma procesowego z dnia [...]kwietnia 20134r., na które powołuje się pełnomocnik skarżącej. Wynika bowiem z nich, że w siedzibie firmy funkcjonować ma przede wszystkim magazyn części zamiennych na potrzeby serwisowe. Przeznaczenia tego nie zmienia dodatkowo zainstalowany zakład pokazowy, którego instalacja nie wiąże się w założeniu z odzyskaniem lub unieszkodliwianiem odpadów, lecz służyć ma wyłącznie do celów prezentacji i promocji. Reasumując zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby działalność prowadzona na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...]oddziałuje w jakikolwiek negatywny sposób na działki skarżącej co umożliwiałoby skonkretyzowanie normy prawa materialnego, z którego wywiodłaby ona skutecznie swój interes prawny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 i art. 250 ppsa.