VII SA/Wa 1713/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. G. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty o powierzchni 112 m2 na nieruchomości przy ul. [...] w [...], usytuowanej przy granicy z nieruchomością przy ul. [...]. Organ ustalił, że obiekt powstał w 1994 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. organ I instancji, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), nałożył na D. i A. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia aktualnej inwentaryzacji budowlanej ww. wiaty, zawierającej opinię techniczną w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i normami, określającej przy tym, czy wiata nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a także przedłożenia odbitki z mapy zasadniczej zawierającej pomiary obiektu do granic działki. D. i A. S. wypełnili nałożone na nich obowiązki. Ze sporządzonej dokumentacji wynika, że przedmiotowa wiata gospodarcza o konstrukcji stalowej wybudowana jest zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i nadaje się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Jej usytuowanie spełnia warunki określone w § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Inwestorzy przedłożyli także aktualną inwentaryzację geodezyjną uwzględniającą przedmiotowy budynek, sporządzoną przez uprawnionego geodetę, zaewidencjonowaną przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Z ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 1992 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] w dniu [...] października 1992 r. wynikało z kolei, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem planistycznym X-72 (strefa możliwości urbanistycznych). Organ I instancji uznał zatem, że w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. i brak jest podstaw do nakazania rozbiórki obiektu, jak również do zastosowania środków przewidzianych w art. 40 ustawy. W konsekwencji, decyzją z dnia 6 sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., udzielił D. i A. S. pozwolenia na użytkowanie wiaty. Po rozpatrzeniu odwołania M. A. (właścicielki sąsiedniej nieruchomości), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem legalizacji obiektu budowlanego, w stosunku do którego zastosowanie ma ustawa - Prawo budowlane z 1974 r., jest zgodnie z art. 40 tej ustawy, spełnienie przez obiekt następujących przesłanek: obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę lub nie jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju; obiekt nie powoduje bądź w razie wybudowania nie spowodowałby niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Usytuowanie spornej wiaty, w ocenie organu II instancji, nie narusza ustaleń obowiązującego w dacie jej budowy planu miejscowego, przewidującego na tym terenie strefę możliwości urbanistycznych. Wiata spełnia również drugą z powołanych wyżej przesłanek koniecznych do jej legalizacji. Zgodnie bowiem z inwentaryzacją budowlaną i opinią techniczną sporządzoną przez mgr inż. R. J., sporny obiekt nadaje się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że dochodzenie ewentualnych roszczeń w związku z naruszeniem prawa własności możliwe jest na wyłącznie gruncie prawa cywilnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. A. podniosła, że w części spornego obiektu budowlanego znajduje się zbiornik na olej opałowy zasilający kotłownię, a wybudowany nielegalnie obiekt nie jest ścianą zabezpieczenia przeciwpożarowego i tym samym stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Dodatkowo, częściowo położony jest na terenie, który stanowi drogę dojazdową. Uniemożliwia to korzystanie z nieruchomości sąsiednich, w szczególności z posiadanego przez nią garażu. Poza tym zadaszenie obiektu ze spadkiem dachu na stronę jej działki powoduje ciągłe zalewanie garażu. W części murowanej obiektu znajduje zaś się otwór drzwiowy w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn.. akt VII SA/Wa 2825/12 oddalił skargę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sadowi I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono, że Sąd I instancji, kluczową dla sprawy kwestię daty powstania obiektu , uznał za oczywistą. Tymczasem, w ocenie NSA nie sposób uznać, iż data realizacji spornej wiaty jest bezsporna, skoro przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego daty powstania wiaty było kwestionowane przez skarżącą. W świetle zgromadzonego materiału, uzasadniona jest wątpliwość co do daty wybudowania przedmiotowej wiaty. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja Burmistrza Gminy [...]-[...] z dnia [...] stycznia 1996 r., wydana na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane skierowana do poprzednich właścicieli nieruchomości, zezwalająca na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią biurową oraz magazynowo – gospodarczą na terenie działki przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta, jak się wydaje, nie obejmuje wprost swoim zakresem wiaty, która zgodnie z przyjętymi przez organy administracji, a w ślad za nimi Sąd I instancji ustaleniami już wówczas istniała. Przyjmując natomiast, że powyższa decyzja w części odnoszącej się do części magazynowo – gospodarczej, dotyczyła przedmiotowej wiaty, niedopuszczalnym byłoby ponowne orzekanie o zezwoleniu na jej użytkowanie. Brak możliwości uzyskania w oparciu o materiał sprawy odpowiedzi na pytanie, dlaczego wiata nie została objęta pozwoleniem na użytkowanie już w roku 1996 i dopiero oględziny przeprowadzone na nieruchomości w roku 2011 wykazały, że wiata została samowolnie wybudowana, wzbudza uzasadnione wątpliwości, że została ona zrealizowana przed 1995 r., a zatem, że data powstania wiaty nie budzi wątpliwości. Z tego powodu NSA uznał za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, przy czym podkreślono, że wyjaśnienie tej kwestii jest o tyle istotne, że determinuje, które prawa materialnego w sprawie znajdą zastosowanie. Za uzasadniony został uznany również zarzut naruszenia powyższych przepisów postępowania ze względu na zastrzeżenia autora skargi kasacyjnej, co do bezkrytycznego przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego twierdzeń zawartych w "Inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wiaty wraz z opinią techniczną obiektu", sporządzonej przez mgr inż. R. J.. NSA wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w aktach sprawy (w szczególności dokumentacji fotograficznej) wątpliwości budzi stwierdzenie, że wiata jest obiektem bez ścian, usytuowanym przy niezależnym ogrodzeniu. Z załączonych zdjęć wynika, że obiekt budowlany usytuowany od strony działki strony skarżącej, zajmuje całą szerokość działki inwestorów, a jego tylna ściana – wg. opinii ogrodzenie wewnętrzne, usytuowana jest w niewielkiej odległości ( ok. 1m.) od ogrodzenia nieruchomości wykonanego z siatki. Posiada ściany boczne ( strona południowa – wg. opinii ogrodzenie i północna, bez wyjaśnienia jej charakteru) oraz od strony wschodniej częściowo przylega do istniejącego budynku. W tej sytuacji stwierdzenie, że wiata stanowi niezależną konstrukcję i jedynie przylega do murowanych ogrodzeń musi wzbudzać wątpliwości. Nie zostały także poddane dokładnemu wyjaśnieniu zgłaszane przez skarżącą problemy związane z odprowadzaniem wód opadowych z dachu wiaty na teren sąsiedniej nieruchomości, mając na uwadze, że kierunki spadków dachu są w rożnych jego częściach różne Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, iż w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie nie można tracić z pola widzenia przepisu art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Stosownie do jego treści w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Tymczasem konieczność zastosowania tego przepisu nie podlegała rozważeniu w postępowaniu administracyjnym, co nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zastosowania art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Brak dostatecznych ustaleń w zakresie spełniania norm, o których mowa w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i w konsekwencji brak rozważenia celowości zastosowania art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. powodował, że przedwczesna była ocena prawidłowości zastosowania art. 42 ust. 3 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1, podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 518). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Rozpoznając niniejszą sprawę, mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2501/13, należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] września 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., udzielającą D. i A. S. pozwolenia na użytkowanie wiaty. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy nie uległ istotnym zmianom, nie uległ też zmianie stan prawny. Oznacza to, że Sąd rozpoznający sprawę ponownie jest związany stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wcześniej wyroku. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej wskazał, że ustalenia dotyczące stanu faktycznego poczynione przez organy nie były wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, co uniemożliwiło w konsekwencji prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W szczególności NSA uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na rozstrzygnięcie fundamentalnej dla sprawy kwestii daty powstania budynku, a w związku z tym zostało ustalone jakie przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych ograniczając się do kontroli prawidłowości poczynionych ustaleń przez organ administracji. Celem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie jest bowiem ustalenie stanu faktycznego, lecz ocena czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z regulacjami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Nie jest dopuszczalnym ustalanie stanu faktycznego przez Sąd we własnym zakresie, skoro ocena legalności zaskarżonej decyzji nie może polegać na zastąpieniu organów przez sąd. Z tych także powodów nie zostały uwzględnione wnioski dowodowe zgłoszone w trybie art. 106 p.p.s.a. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Zgłoszone w sprawie dowody uzupełniały by w znacznym stopniu postępowanie dowodowe. Z tych też względów podzielając stanowisko NSA zaprezentowane we wskazanym wyroku należało uznać, że organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie naruszyły art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia daty powstania obiektu. Niezależnie od tego wskazać należy, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie wadliwe jest jeszcze z jednego powodu. W ślad za stanowiskiem NSA trzeba podnieść, że nie został należycie ustalony charakter i stan przedmiotowego obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy organy w tym zakresie oparły się na opinii technicznej sporządzonej na potrzeby tej sprawy. Natomiast pozostały materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy poddaje w wątpliwość ustalenia rzeczoznawcy. W związku z tym dowód ten należy ponownie ocenić w kontekście materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Ustalenia te są niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania naprawczego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.