VII SA/Wa 1713/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Ścieszka Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.) Protokolant: referent stażysta Nikola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 maja 2025 r. nr 714/OPO/2025 w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia realizacji urządzenia reklamowego oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody Mazowieckiego (dalej: ,,Wojewoda’’, ,,Organ II instancji’’) z dnia 19 maja 2025 r., Nr 714/OPO/2025, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: ,,Organ I instancji’’) z dnia [...] grudnia 2024 r., Nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia realizacji "urządzenia reklamowego jakim jest ekran LED (...) zainstalowanego do podłoża przyczepy mobilnej" zlokalizowanej na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. . II. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. W dniu 31 października 2024 r. S. Sp. z o. o. (dalej: ,,skarżąca’’, ,,inwestor’’), zgłosił zamiar realizacji "urządzenia reklamowego jakim jest ekran LED (...) zainstalowanego do podłoża przyczepy mobilnej" zlokalizowanej na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. . Postanowieniem Nr 331/BIE/PA/2024 z dnia 14 listopada 2024 r. Prezydent m. st. Warszawy nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia braków w powyższym zgłoszeniu. W dniu 5 grudnia 2024 r. Inwestor odpowiedział na ww. postanowienie. Złożył nowy formularz zgłoszenia, umowę najmu terenu oraz umowę sprzedaży energii elektrycznej. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r., znak: [...], Prezydent m. st. Warszawy wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia. W uzasadnieniu Organ I instancji podniósł, że musiał dokonać kwalifikacji obiektu zgodnie z prawem budowlanym. W obecnie obowiązującym brzmieniu prawa budowlanego zgłoszeniu podlega, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 7 - realizacja tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu. Inwestor w złożonym zgłoszeniu nie wspomina o tymczasowości obiektu oraz o terminie rozbiórki. Dodatkowo zgodnie opisem sugerującym "zainstalowanie ekranu LED do podłoża przyczepy" można wysnuć wniosek, że zamiarem inwestora mogło być instalowanie urządzenia reklamowego zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. c prawa budowlanego, który stanowi: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Organ I instancji wskazał, że przytoczony artykuł ma zastosowanie do zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu (połączeniu, zespoleniu, przymocowaniu) ww. elementów jako niesamodzielnych do innych istniejących obiektów budowlanych. Zdaniem tut. organu, powyższa kwalifikacja jest również błędna. Organ I instancji przytoczył uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 marca 2023 r. sygn. II SA/Bk/23, który wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy, przez pojęcie obiektu budowlanego należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy, budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (...) wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dla określenia trwałego związania z gruntem nie ma więc znaczenia okoliczność zagłębienia w gruncie czy też posadowienia na nim obiektu ani technika w jakiej tego dokonano. Istotny dla rozstrzygnięcia jest stopień trwałości połączenia oraz to czy konstrukcja opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co sprowadza się do konieczności zapewnienia stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru (stanowisko takie wyrażono m.in. w wyrokach NSA z: 1 marca 2012 r., II OSK 2558/10; z 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10, z 10 października 2010 r., II OSK 1596/09, pub. CBOSA). Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to, jak ten fundament oraz jak konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu jako całości w tym miejscu jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy (np. wyrok WSA w W. z 20 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1293/16, pub. CBOSA). Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z orzecznictwem wielkość przedmiotowych nośników reklamowych, jak i ich konstrukcja oraz sposób posadowienia, świadczą o tym, że są to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy. Obiekty trwale związane z gruntem to takie, których posadowienie na gruncie jest stabilne. Trwałość połączenia z gruntem wskazuje, że obiekty nie mogły być swobodnie i w każdym czasie, bez potrzeby zastosowania specjalistycznych urządzeń lub częściowej rozbiórki przesuwane. Na podstawie dokumentów dostarczonych przez inwestora należy stwierdzić, że realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowa inwestycja to budowla, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ma znaczenia, od strony technicznej, że obiekt będzie zrealizowany na przyczepie, skoro będzie ona trwale połączona z gruntem (w celu uniemożliwienia przemieszczenia). Dodatkowo obiekt będzie posiadał własne przyłącze elektroenergetyczne. Taki sposób realizacji inwestycji powoduje że traci ona przymiot obiektu nietrwale powiązanego z gruntem. Dodatkowo należy zauważyć, że na realizację tego typu obiektów wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, o którą był wzywany inwestor, a której nie przedstawił. 2. Odwołanie od decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r., znak: [...] wniosła S. Sp. z o. o., reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. K. P. . Odwołanie wpłynęło w terminie ustawowym. 3. Po rozpoznaniu odwołania organ II instancji decyzją z dnia 19 maja 2025 r. nr 714/OPO/2025 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) zwanej dalej "Kpa" oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418), zwanej dalej "p.b.", po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o. o. (dalej: ,,skarżąca’’) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia realizacji "urządzenia reklamowego jakim jest ekran LED zlokalizowanego na działce skarżącej. W uzasadnieniu Organ II instancji przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazał, że zamierzenie inwestycyjne według treści zgłoszenia, w postaci realizacji "urządzenia reklamowego jakim jest ekran LED (...) zainstalowanego do podłoża przyczepy mobilnej" zlokalizowanej na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. zostało zrealizowane. Na tę okoliczność istnieją dowody w aktach sprawy, bowiem po wniesionym sprzeciwie, pismem z dnia 7 stycznia 2025 r. Organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o przeprowadzenie kontroli legalności realizacji ww. nośnika reklamowego. Pismem z dnia 29 stycznia 2025 r. Wojewoda Mazowiecki zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z prośbą o informację w sprawie kontroli legalności realizacji przedmiotowej inwestycji. Pismem z dnia 3 lutego 2025 r. PINB w W. zawiadomił o terminie przeprowadzenia oględzin w ww. sprawie legalności nośnika reklamowego. W dniu 9 maja 2025 r. do Wojewody wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z informacją, że zrealizowana została inwestycja wolnostojącego nośnika reklamowego z ekranem LED, usytuowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] , przy ul. [...] w W. , w przedmiocie którego PINB prowadzi postępowanie. Ponadto PINB w ww. piśmie wskazał, że "podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 12 marca 2025 r., upoważniony inspektoratu stwierdził występowanie na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] , przy ul. [...] w W. nośnika reklamowego w postaci ekranu LED mocowanego do słupa stalowego, utwierdzonego w stalowej konstrukcji przyczepy mobilnej wyposażonej w koła, posadowionej na gruncie". Wojewoda mając to na uwadze podkreślił, że na gruncie niniejszej sprawy zasadnym jest utrzymanie wniesionego sprzeciwu, ale na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5, w myśl którego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej. Reasumując Wojewoda stwierdził, że rozpoczęcie budowy z niezachowaniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5, ust. 5c i ust. 5d Prawa budowlanego, obliguje organ II instancji do utrzymania w mocy sprzeciwu wniesionego przez Prezydenta m.st. Warszawy. Podnieść należy, że przytoczenie przez organ I instancji w sentencji skarżonego rozstrzygnięcia innej podstawy prawnej pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu na etapie II instancji nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji. Wojewoda przytoczył w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1940/13, w uzasadnieniu którego wskazano, że zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu nie prowadzi do zmiany przedmiotu decyzji, w konsekwencji organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji ma możliwość wskazać na inny przepis prawa stanowiący o konieczności wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia, a co istotne, przedmiot sprawy i skutek wywołany decyzją I i II instancji pozostaje nadal ten sam (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2454/16). W ocenie Wojewody brak było merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2024 r., a zarzuty odwołania pozostawały bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. III. 1. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na ww. decyzję wniosła skarżąca kwestionując ją w całości. Pod adresem zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenie przepisu art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zanegowanie zasady dwuinstancyjności polegające na nierozpoznaniu zarzutów Skarżącej zawartych w odwołaniu oraz nieustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego b) art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady swobody oceny dowodów; c) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnieni stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; a w konsekwencji - błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, znajdujący odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji, a sprowadzający się do uznania, iż inwestor rozpoczął prace budowalne, przed upływem 21-dniowego terminu od dnia zgłoszenia tego zamierzenia do organu administracji architektoniczno - budowlanej, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. d) art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji o sprzeciwie w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw faktycznych i prawnych, co stanowiło naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz zasady przekonywania. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 714/OPO/2025 z dnia 19 maja 2025 roku oraz rozważenie w oparciu o przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadności uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. decyzji organu I instancji. Ponadto, skarżąca na podstawie przepisu art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżąca zwróciła szczególną uwagę, że naruszone zostało jej prawo do ponownego rozpoznania sprawy, o czym świadczy poprzestanie przez Organ na wskazaniu, że zarzuty odwołania nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącej, w przedmiotowym postępowaniu organ II instancji wydał decyzję w sposób całkowicie dowolny i nie mający poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym czym naruszył art. 7 i 8 k.p.a. Zdaniem Skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów nałożonych na organ treścią przepisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona nie rozumie bowiem motywów podjętej decyzji. 2. Organ II instancji w piśmie będącym odpowiedzią na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył co następuje: 1. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1367) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). 2. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej uchylenia. 3. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddana została kwestia zgłoszenia sprzeciwu do zgłoszenia realizacji "urządzenia reklamowego jakim jest ekran LED (...) zainstalowanego do podłoża przyczepy mobilnej" zlokalizowanej na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. . 4. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 p.b. wymienia przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a przepis art. 30 p.b. określa, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Natomiast w myśl przepisu art. 30 ust. 5 u.p.b. zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora pocztowego, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, albo w przypadku doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, dzień wystawienia dowodu wysłania, o którym mowa w art. 40 tej ustawy, albo w przypadku skorzystania z publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 tej ustawy, dzień odebrania dokumentu elektronicznego przez operatora wyznaczonego (art. 30 ust. 6a p.b.). Zgodnie zaś z treścią art. 30 ust. 6 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Przepis art. 30 ust. 6 p.b. przewiduje zatem obowiązek wniesienia sprzeciwu w ściśle określonych sytuacjach. Ustawowe określenie "wnosi sprzeciw" oznacza bowiem, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z okoliczności wymienionych w art. 30 ust. 6 p.b. 5. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że z niespornych ustaleń wynika, iż zamiar wykonania inwestycji w postaci "urządzenia reklamowego jakim jest ekran LED (...) zainstalowanego do podłoża przyczepy mobilnej" zlokalizowanej na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. został zgłoszony przez spółkę w dniu 31 października 2024 r. (data wpływu zgłoszenia do organu). Skarżąca nie kwestionuje w skardze ustaleń poczynionych przez organ II instancji, że po wydaniu decyzji sprzeciwiającej się realizacji inwestycji przez organ I instancji dokonała realizacji inwestycji. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 12 marca 2025 r., upoważniony przedstawiciel PINB stwierdził występowanie na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] , przy ul. [...] w W. nośnika reklamowego w postaci ekranu LED mocowanego do słupa stalowego, utwierdzonego w stalowej konstrukcji przyczepy mobilnej wyposażonej w koła, posadowionej na gruncie, będącego przedmiotem zgłoszenia. 6. W kontekście przytoczonych zdarzeń wynika, że pomimo istnienia w obrocie prawnym decyzji Prezydenta m. st. Warszawy decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. wnoszącej sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia skarżąca zrealizowała inwestycję. Przy tym zauważyć należy, że Organ I instancji skorzystał z z kompetencji do wniesienia sprzeciwu w termin 21 dni biegnącym od dnia doręczenia kompletnego zgłoszenia. W dniu 5 grudnia 2024 r. złożył nowy formularz zgłoszenia w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji przedkładając umowę najmu terenu oraz umowę sprzedaży energii elektrycznej. Zdarzenia, z którymi ustawodawca wiąże ocenę skuteczności wniesienia sprzeciwu mają ustalone znaczenie prawne i w kontrolowanej sprawie należy uznać, iż Prezydent m.st. Warszawy, nadając sprzeciw w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu [...] grudnia 2024 r. wniósł sprzeciw w przewidzianym terminie, co też nie jest nie przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu. 7. Przechodząc dalej wyjaśnienia również wymaga, że z treści powołanego wcześniej art. 35 ust. 5 p.b. w sposób niebudzący wątpliwości wynika również, że do wykonywania robót budowlanych inwestor może przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w terminie 21 dni od dnia doręczenia mu zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych. Tym samym, dopóki nie upłynie wskazany termin organ ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu. Z kolei wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej, dopóty dopóki decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że domniemanie legalności decyzji administracyjnej stanowi jeden z elementów władztwa administracyjnego przysługującego organom administracji publicznej. W konsekwencji oznacza to, że dopóki decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, powinna być respektowana. Niedopuszczalne jest zatem rozpoczęcie robót budowlanych w sytuacji, gdy istnieje sprzeciw funkcjonujący w obrocie prawnym. Tymczasem, jak ustalił bezspornie organ odwoławczy roboty budowlane w momencie prowadzenia postępowania odwoławczego zostały już przez inwestora zrealizowane. Wiedzę o powyższym fakcie Wojewoda uzyskał w wyniku pozyskania informacji o przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. czynnościach kontrolnych w dniu 12 marca 2025 r. na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] , przy ul. [...] w W. na której znajdował się nośnik reklamowy w postaci ekranu LED mocowanego do słupa stalowego, utwierdzonego w stalowej konstrukcji przyczepy mobilnej wyposażonej w koła, posadowionej na gruncie. 8. Zasadnym było zatem utrzymanie wniesionego sprzeciwu zmieniając jednak podstawę na art. 30 ust. 6 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5, w myśl którego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Rozpoczęcie budowy z niezachowaniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5, ust. 5c i ust. 5d Prawa budowlanego, obliguje Wojewodę Mazowieckiego do utrzymania w mocy sprzeciwu wniesionego przez Prezydenta m.st. Warszawy. To samo odnosi się do zrealizowania inwestycji pomimo wydania decyzji sprzeciwiającej się ww. inwestycji. Przyjęcie odmiennego stanowiska, zgodnie z którym możliwe byłoby uchylenie sprzeciwu i umorzenie postępowania administracyjnego mimo wcześniejszej realizacji obiektu, prowadziłoby do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego nie mógłby wykonać swoich ustawowych obowiązków. W szczególności nie byłoby możliwe stwierdzenie samowoli budowlanej, ponieważ w obrocie prawnym nie istniałby już sprzeciw wobec robót budowlanych. W efekcie oznaczałoby to, że realizacja obiektu wbrew sprzeciwowi organu pozostawałaby bez jakichkolwiek konsekwencji prawnych. 9. Należy nadto wskazać, że Organ II instancji posiada kompetencję do rozpoznania ponownie sprawy co do istoty a zatem może także zmienić podstawę prawną zastosowanego środka w postaci sprzeciwu. Nie budzi to także wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu nie powoduje zmiany przedmiotu decyzji administracyjnej. Przedmiotem decyzji pozostaje bowiem ten sam stan faktyczny, tj. zamiar wykonania określonych robót budowlanych w konkretnym miejscu i zakresie. Zmiana przepisu prawa, na podstawie którego organ wnosi sprzeciw, oznacza jedynie inną ocenę prawną tego samego zamierzenia budowlanego. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjny w W. , w wyroku z 18 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1940/13, w którym Sąd ten wskazał, że zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu nie prowadzi do zmiany przedmiotu decyzji, w konsekwencji organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji ma możliwość wskazać na inny przepis prawa stanowiący o konieczności wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia, a co istotne, przedmiot sprawy i skutek wywołany decyzją I i II instancji pozostaje nadal ten sam; prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2451/20, w którym Sąd ten wskazał, że zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu na etapie II instancji nie stanowi bowiem o wadliwości zaskarżonej decyzji. 10. Należy zwrócić uwagę, że wskazanie odmiennej podstawy prawnej przez Wojewodę nie oznacza, że podstawa prawna wskazana przez organ I instancji była nieuzasadniona. Na etapie wydawania decyzji organ ten opierał się na ustaleniach faktycznych znanych mu w dacie rozstrzygnięcia i prawidłowo zastosował przepisy prawa do ocenianego stanu faktycznego. W przepisów powołanej ustawy - Prawo budowlane można wyróżnić dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę wart. 29 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) w związku z art. 30 ust. 1b powołanej ustawy - Prawo budowlane, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Pojęcie "instalowania" nie występuje w definicjach legalnych budowy i robót budowlanych, zamieszczonych w art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego, jednak użycie go w kontekście ww. przepisów wskazuje, iż odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu (urządzeń, krat) na obiektach budowlanych. Kwalifikacja prawna tego z jakim rodzajem (typem) urządzeń reklamowych mamy do czynienia w danej sprawie, należy do organu architektoniczno-budowlanego, który jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę, jak i wniesienia sprzeciwu. Z analizy przepisu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c, w którym jest mowa o "instalowaniu" bezpośrednio wynika, że chodzi tu o instalowanie reklam na istniejących już obiektach, a nie na gruncie. Natomiast budowa, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, może polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. O tym więc, czy wykonywanie określonego rodzaju robót jest budową, czy też innego rodzaju robotami budowlanymi, nie decyduje technologia tych robót lecz ich rezultat - obiekt budowlany. Przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego dotyczy takich robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu - a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Dodatkowo przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami w świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c nie obejmuje wykonania nowego obiektu, w nowym miejscu, lecz zawiera tylko takie prace budowlane, które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. Wskazany przez inwestora sposób połączenia z gruntem reklamy nie stanowi jej "instalowania" na obiekcie lecz połączenie gruntem. Organ I instancji prawidłowo zatem dokonał kwalifikacji prawnej przedmiotowych robót budowlanych wskazując, że nie mieszczą się one w katalogu robót budowlanych objętych zgłoszeniem, w związku z czym konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. 11. Tym niemniej w toku trwania postępowania odwoławczego ustalono, że obiekt budowlany został już zrealizowany. To ustalenie faktyczne spowodowało konieczność skoncentrowania się na przesłance sprzeciwu o charakterze dalej idącym, tj. związanej z faktycznym wykonaniem robót budowlanych. W konsekwencji zmiana akcentu w uzasadnieniu decyzji nie wynikała z błędnej oceny prawnej organu I instancji, lecz z uzupełnienia stanu faktycznego przez organ odwoławczy. 12. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, nie sposób podzielić argumentacji skarżącej, że organ II instancji nie rozpoznał istoty sprawy, albowiem Wojewoda przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzając dowód z dokumentów przedłożonych przez PINB. 13. Skarżąca nie była upoważniona do rozpoczęcia zgłoszonych robót budowlanych, a skoro je zrealizowała to organ odwoławczy po procesowym potwierdzeniu tejże okoliczności zobowiązany był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji i nie miał obowiązku odnoszenia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. 14. Z tych też powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.