VII SA/Wa 1714/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1527) zwanej dalej k.p.a., art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1496), zwanej dalej ustawą ZRID, po rozpatrzeniu odwołania radcy prawnego [...] reprezentującego [...] od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na: "rozbudowie drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] na dz. nr ew. [...] obr. [...], dz. nr ew. [...] obr. [...] w [...]" oraz nadającej niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności - umarzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Starosta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na: "rozbudowie drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] na dz. nr ew. [...] obr. [...], dz. nr ew. [...] obr. [...] w [...]" oraz nadał niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu 21 sierpnia 2017 r. wpłynęło do tutejszego organu pismo Starosty [...] z dnia 18 sierpnia 2017 r. przekazujące odwołanie radcy prawnego [...] reprezentującego [...] od ww. decyzji Starosty [...]. W uzupełnieniu odwołania r. pr. [...] pełnomocnik skarżących pismem z dnia 11 września 2017 r. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wydanej w dniu [...] lipca 2017 r. przez Starostę [...] Nr [...]. Wniosek swój uzasadnił tym, " ...iż odwołujący się otrzymali pisma od Burmistrza Miasta [...] wzywające do przestawienia ogrodzeń i usunięcia naniesień (obiektów budowlanych, obiektów małej architektury lub nasadzeń zieleni), które usytuowane są w liniach rozgraniczających pasa drogowego ul. [...] w obrębie działek drogowych nr [...], w nieprzekraczalnym terminie do 15 października 2017 r.... " oraz " ...toczeniu się w obecnej chwili przed Sądem Rejonowym [...] spraw o zasiedzenie fragmentów działki [...], znajdujących się we władaniu niektórych odwołujących się, których dotyczy decyzja organu I instancji...". W dniu 21 września 2017 r. organ wezwał na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. radcę prawnego [...] reprezentującego skarżących o przedłożenie dokumentu potwierdzającego, że odwołujący są stroną tegoż postępowania, tj. dokumentu stanowiącego, że są właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości działek inwestycyjnych. W dniu 10 października 2017 r. w odpowiedzi na powyższe wezwanie wpłynęło pismo radcy prawnego [...], do którego dołączono wypisy z aktów notarialnych oraz wniosek złożony do Sądu Rejonowego [...] o stwierdzenie własności na podstawie zasiedzenia. Z dokumentów tych wynika, iż [...] nabył działkę nr ew. [...] wraz z mężem nabyła działkę nr ew. [...] nabył działkę nr ew. [...] wraz z mężem nabyli działkę nr ew. [...], Państwo [...] nabyli działkę nr ew. [...],[...] nabył działkę nr ew. [...], a Państwo [...] nabyli działkę nr ew. [...]. Ponadto przekazanie przez skarżących do Sądu Rejonowego [...] wniosków o zasiedzenie fragmentów działki objętej inwestycją nie reguluje kwestii prawa własności tej działki objętej inwestycji. Przekazanie przez skarżących do Sądu Rejonowego [...] wniosków o zasiedzenie fragmentów działki objętej inwestycją nie reguluje kwestii prawa własności do działki objętej inwestycją. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] nie obejmuje żadnych z działek, które zostały wskazane w ww. piśmie, jedynie działki skarżących graniczą z terenem inwestycji. Dalej Wojewoda [...] przypomniał, ze przepisy ustawy ZRID nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z przepisów ustawy ZRID wynika jedynie, iż stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany być musi w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 11c ustawy ZRID, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Do kręgu "pozostałych stron" zaliczyć z pewnością można, mając na uwadze treść ustawy ZRID właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, jak również nieruchomości zajętych pod przebudowę sieci uzbrojenia terenu. Podkreślić przy tym należy raz jeszcze, iż wskazany powyżej katalog podmiotów nie wyczerpuje zakresu pojęcia "pozostałe strony", gdyż przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany jest w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wojewoda [...] następnie przedstawił dorobek orzeczniczy dotyczący pojęcia interesu prawnego i odwołując się do powyższych rozważań stwierdził, iż skarżący nie posiadają indywidualnego interesu prawnego, który uprawniałby ich do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Skargę na tę decyzję złożyli [...]. Decyzji Wojewody [...] zarzucili naruszenie: - prawa materialnego, a to art. 11d ust. 5 i 11f ust. 3 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496) w zw. z art. 28 k.p.a. - prawa procesowego, a to art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wywodzili, że rozumienie interesu prawnego zaprezentowane przez organ jest wadliwe. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wnosili o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny była decyzja Wojewody [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy uznał, że nieruchomości osób wnoszących odwołanie nie znajdują się w liniach rozgraniczających teren, jak również nie są zajęte pod przebudowę sieci uzbrojenia terenu. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przyjął, że osoby te nie mają interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem Sądu pogląd ten nie jest prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2600/13, w którym stwierdził między innymi, że "Tak więc skoro przepisy art. 11d ust. 5 oraz 11f ust. 3 specustawy posługują się pojęciem "pozostałe strony", to należy to pojęcie wykładać zgodnie z normą art. 28 K.p.a. Tym samym na gruncie regulacji specustawy brak jest podstaw, do zawężania pojęcia "strony" tylko do właścicieli lub użytkowników wieczystych, a "pozostałych stron" tylko do osób, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych inwestycją. Tezie tej nie przeczy również art. 11i specustawy, który w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wyłączył stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Wskazany przepis Prawa budowlanego zawęża de facto pojęcie strony, wskazując konkretne podmioty, które mogą być stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym wyłączenie w specustawie tego przepisu i brak w przepisach tej ustawy przepisu regulującego kwestię stron postępowania oznacza, że w tym zakresie stosować należy art. 28 K.p.a. z wszelkimi tego konsekwencjami. (.....) Mając na względzie przedstawiony kontekst normatywny art. 28 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje stanowisko, że właściciel działki znajdującej się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy inwestycja drogowa wpływa na jego sytuację prawną. Należy przyjąć, że jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli uregulowane w prawie materialnym (np. warunkach technicznych), to ci właściciele są stroną postępowania .(....) W sytuacji, gdy właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z inwestycją drogową, wskazuje na ograniczenia w swobodzie korzystania z prawa własności to nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., wynika z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, który stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz art. 140 K.c. i warunków technicznych określających granice dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z danej nieruchomości, powodowanych przez realizowaną inwestycję. Na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich wskazano również w kwestionowanej decyzji – pkt 5, pkt 6, pkt 7 ustalając, że realizacja planowanej inwestycji nie może powodować zmian stosunków wodnych na pozostałych działkach, warunki wykorzystania terenu położonego poza projektowanym pasem drogowym nie mogą być zmienione w stosunku do stanu sprzed realizacji inwestycji, jak też, że roboty budowlano – montażowe powinny być prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, zatwierdzoną dokumentacją projektową oraz w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia, a ponadto wykonana inwestycja powinna zapewniać prawidłowe odprowadzanie wód powierzchniowych zapewniające ochronę nieruchomości bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji." Stanowisko NSA w sposób precyzyjny określa jak należy rozumieć interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stanowisko to zostało sformułowane w bardzo zbliżonym stanie faktycznym do sprawy przedmiotowej. Nie powielając zatem przedstawionej wyżej argumentacji wskazać należy, że pogląd Wojewody [...] w zakresie przymiotu strony osób składających odwołanie nie jest prawidłowy, zatem decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze musiała być uchylona. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 28 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Pomimo wyroku uwzględniającego skargę Sąd nie zasądził na rzecz Skarżących stosownych kosztów postępowanie ponieważ, obligatoryjny w tym zakresie wniosek nie został złożony w skardze ani na rozprawie. Rozpatrując ponownie sprawę, organ II instancji powinien szczegółowo rozważyć przymiot strony osób składających odwołanie, mając na uwadze stanowisko przedstawione w uzasadnieniu, w zakresie rozumienia interesu prawnego, a w przypadku przyznania przymiotu strony organ winien rozpoznać zarzuty kierowane do decyzji organu I instancji.