VII SA/Wa 1717/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] S.A. w [...] kwotę 750 zł (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 roku, Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] udzielił Spółce Akcyjnej [...] Oddział w [...] pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania hali produkcyjnej wraz z jej modernizacją poprzez podniesienie wysokości hali oraz wymianę podziemnych zbiorników do magazynowania produktów chemicznych na terenie działki o nr ew. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2006 roku, Nr [...] Wojewoda [...] z urzędu stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że podstawą wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku były art. 71 ust.1, art. 55 oraz art. 28 Ustawy z dnia 07 lipca 19994 roku Prawo budowlane (Dz. U Nr 89 poz.414 ze zm.). Przepisy tej ustawy nakazują, aby planowana inwestycja była zgodna z wymaganiami ochrony środowiska. W dacie wydania decyzji obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 51 ust. 6 tejże ustawy jeżeli w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, raport powinien być sporządzony także w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, dotyczącym tego samego przedsięwzięcia. Z akt administracyjnych Burmistrza Miasta i Gminy [...] dotyczących decyzji z dnia [...] grudnia 2003 roku, Nr [...] wynika, że nie wykonano raportu oddziaływania na środowisko na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Raport sporządzony został jedynie na etapie postępowania w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Niespełnienie warunku określonego w art. 51 ust. 6 ustawy prawo ochrony środowiska oznacza, iż wydana decyzja jest sprzeczna z art. 35 ust. 1 pkt.1 lit. a Prawa budowlanego, który nakłada na organy administracji obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymogami ochrony środowiska. Stanowi to zdaniem Wojewody rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku, Nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka Akcyjna [...] Oddział w [...]. W odwołaniu podniesiony został zarzut nieustosunkowania się Wojewody w uzasadnieniu decyzji do argumentów podnoszonych w wyjaśnieniach pisemnych złożonych przez Spółkę co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa oraz art. 104 § 2 kpa. Zdaniem Spółki tworzenie raportu oddziaływania na środowisko również na etapie pozwolenia na budowę w intencji ustawodawcy wynikało z faktu, że ubiegając się o wydanie warunków zabudowy inwestor przedstawia ogólnie i w zarysie planowane przedsięwzięcie, natomiast w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę wiadome są już konkretne rozwiązania technologiczne. Tymczasem w sprawie dotyczącej Spółki wszelkie dane i informacje mogące mieć znaczenie ze względu na ochronę środowiska były już wiadome i skonkretyzowane w momencie postępowania o wydanie warunków zabudowy. Inwestor nie planował nowego przedsięwzięcia, a jedynie przenosił istniejące rozwiązania technologiczne, które funkcjonowały od lat, a ich wpływ na środowisko był stale monitorowany. Na etapie projektu budowlanego raport oddziaływania na środowisko sporządzony na potrzeby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzupełniony został (zgodnie z zastrzeżeniem zawartym w postanowieniu Powiatowego Inspektora Sanitarnego) o operat ochrony powietrza. Rozszerzenie raportu o operat ochrony powietrza należało więc potraktować jako nowy raport oddziaływania na środowisko. Nadto zdaniem Spółki nawet gdyby przyjąć, iż raport nie został wykonany, to brak jest podstaw do przyjęcia, iż uchybienie to można uznać za rażące naruszenie prawa. Zdaniem Spółki nie stwierdza się nieważności decyzji jeśli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Takie skutki zdaniem spółki wystąpiły, gdyż na podstawie pozwolenia na budowę zmodernizowano istniejącą halę produkcyjną i przystosowano ją do produkcji past obuwiowych, podłogowych, rozpuszczalnikowych i nierozpuszczalnikowych oraz wymieniono podziemne zbiorniki magazynowe. Nadto zdaniem Spółki stwierdzić należy, iż art. 51 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska został uchylony, co daje podstawę sądzić, że sam ustawodawca uznał za zbędne sporządzanie dwóch raportów oddziaływania na środowisko. Nie doszło w ocenie Spółki do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt.1 lit. A Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane, gdyż Burmistrz wydając decyzję badał zgodność planowanej inwestycji z wymogami ochrony środowiska, ale inaczej niż Wojewoda ocenił stan faktyczny związany z kwestią nowego raportu oddziaływania na środowisko. Spółka występując z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania hali produkcyjnej działała w zaufaniu do organu administracji publicznej i przedstawiła wszystkie wymagane od niej dokumenty. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 roku podzielając zawarte w niej stanowisko. Nadto stwierdził, że z art. 51 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę wynikał z faktu stwierdzenia obowiązku sporządzenia takiego raportu w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek ten nie był zatem uzależniony od "jednoznacznego zakwalifikowania inwestycji jako mogącej znacząco oddziaływać na środowisko" jak podniesione zostało w odwołaniu. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, w wersji obowiązującej w dacie wydania badanej decyzji, obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia stwierdzał, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 – 7 to jest m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 roku znak: [...], stwierdził obowiązek wykonania raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na modernizacji i zmianie sposobu użytkowania istniejącej hali produkcyjnej na halę do produkcji wyrobów chemii gospodarczej – pasty obuwiowe, podłogowe i rozpuszczalnikowe oraz wymianie podziemnych zbiorników do magazynowania produktów chemicznych na działce Nr ew. [...] w [...]. Analiza akt administracyjnych wykazuje, iż na etapie wydawania pozwolenia na budowę, nie sporządzono wymaganego raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Znajdujący się w aktach sprawy "Raport oddziaływania na środowisko" został wykonany na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnośnie zarzutu zawartego w odwołaniu, iż znajdujący się w aktach operat ochrony powietrza, należy potraktować jako wymagany raport oddziaływania na środowisko, to zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego twierdzenie takie jest niezasadne, gdyż operat ten nie spełnia warunków określonych w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w wersji obowiązującej w dacie wydania badanej decyzji, regulującego elementy konieczne jakie taki raport powinien zawierać. Odnośnie zarzutu odwołania, iż art. 51 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001r., Nr 62, poz. 627) został następnie uchylony stwierdzić należy, iż okoliczność ta nie ma wpływu na postępowanie, gdyż organ administracji stwierdzając nieważność decyzji wskazuje na ciężką wadliwość orzeczenia, obarczającą ją od dnia wydania. Ocena stanu prawnego jest określona samą konstrukcją stwierdzenia nieważności, co następująco ujęto w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada1997 roku, III SA 1134/96 (ONSA 1998, Nr 3, poz. 101): "Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji;..". Jest więc oczywiste, że w niniejszej sprawie rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku, jest stan prawny z dnia wydania tej decyzji, czyli z dnia [...] grudnia 2003 roku. Tym samym uznać należy, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydając decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku, bez sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko rażąco naruszył art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w wersji obowiązującej w dacie wydania badanej decyzji. Pozwolenie na budowę wydane zostało bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. Projektowane przedsięwzięcie polegać będzie na dostosowaniu istniejącej hali produkcyjnej do produkcji past podłogowych rozpuszczalnikowych, past obuwia i past samopołyskowych. Do produkcji wykorzystywane będą dwa rodzaje benzyn. Benzyny przechowywane będą w pięciu zbiornikach podziemnych. Planowane przedsięwzięcie na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 3 ust. 1 pkt 12 lit c) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko zaliczone jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co zgodnie z art. 46 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, w wersji obowiązującej w dacie wydania badanej decyzji, wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 omawianej ustawy decyzja a o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego oraz decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wydawane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w których wymaga się przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wymagają uzgodnienia z organem ochrony środowiska oraz z organem określonym wart. 57 tejże ustawy. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, w wersji obowiązującej w dacie wydania badanej decyzji, w sprawach decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, do przeprowadzenia uzgodnienia z organem ochrony środowiska oraz organem, o którym mowa w art. 57, jest obowiązany wnioskodawca. Uzgodnienie następuje w drodze decyzji. W aktach sprawy brak jest wymaganego art. 48 ust 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, w wersji obowiązującej w dacie wydania badanej decyzji, uzgodnienia, wydanego na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwego organu ochrony środowiska. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień, lub opinii innych organów. Brak wymaganego art. 48 ust 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, uzgodnienia, wydanego na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwego organu ochrony środowiska, należy więc uznać za rażące naruszenie prawa art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu, iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Z treści odwołania wynika, że potrzeba zastosowania w sprawie art. 156 § 2 Kpa uzasadniona jest stanem realizacji inwestycji. Nie może budzić wątpliwości, iż samo wybudowanie obiektu budowlanego, a tym bardziej jego budowa, jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku, jest tylko czynnością fizyczną o skutkach materialnych, nie dającą podstaw do powoływania się na art. 156 § 2 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 1998 r. sygn. akt IV SA 1577/96 Lex 43221, a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1374/96 Lex 43233). Art. 156 § 2 Kpa w żadnym razie nie zezwala na domniemywanie zaistnienia przeszkód w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie Wojewody uznać należało za prawidłowe. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka Akcyjna [...] podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art.156 kpa. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art.156§1 pkt.2 kpa). W ocenie Sądu w odniesieniu do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] grudnia 2003 roku, Nr [...] przesłanka ta nie zachodzi. Rzeczywiście w dacie wydania tej decyzji z art. 51 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska inwestor miał obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko przed uzyskaniem pozwolenia na budowę jeśli obowiązek sporządzenia takiego raportu istniał na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor na etapie wydawania pozwolenia na budowę nie przedstawił takiego raportu. Jest to niewątpliwie uchybienie ale nie uzasadnia ono stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Tego typu uchybienia mogą być eliminowane jedynie w postępowaniu odwoławczym. Należy mieć na uwadze, iż w stosunku do inwestycji sporządzony został raport oddziaływania na środowisko na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozmiar i zakres inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę nie zmienił się w stosunku do tego, który określony został w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na etapie wydawania pozwolenia na budowę sporządzony został o operat ochrony powietrza. Organ administracji wydający pozwolenie na budowę posiadał więc materiał dowodowy niezbędny dla dokonania oceny skutków oddziaływania inwestycji na środowisko. Zgodzić należy się z twierdzeniem Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego, że ocena zgodności z prawem decyzji administracyjnej w postępowaniu nieważnosciowym dokonywana jest w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji, a późniejsze zmiany prawa nie są przy dokonywaniu tej oceny brane pod uwagę. Zmiana przez ustawodawcę uregulowań prawnych może być jednak wskazówką interpretacyjną przy dokonywaniu oceny czy naruszenie przepisu prawa jakie wystąpiło przy wydawaniu rozstrzygnięcia miało charakter rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu rezygnacja przez ustawodawcę z nakładania na inwestora obowiązku dwukrotnego sporządzania raportu oddziaływania na środowisko przemawia za przyjęciem, iż uchybienia jakie nastąpiło przy wydawaniu pozwolenia na budowę nie można oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Wszczęte z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku zdaniem Sądu winno w tej sytuacji zostać umorzone. Nie wdając się w ocenę zasadności stwierdzenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie braku uzgodnienia decyzji wynikającego z art. 48 ust.4 ustawy Prawo ochrony środowiska stwierdzić należy, iż brak tego typu nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, a co najwyżej wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 kpa). Przesłanki wznowieniowe nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Odnośnie zarzutu skarżącej Spółki, iż decyzje wydane w sprawie nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa oraz art. 104 § 2 kpa stwierdzić należy, iż jest on nieuzasadniony. Uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w kpa. Organy administracji wskazały ustalony przez siebie stan faktyczny oraz przedstawiły argumenty przemawiające na poparcie swoich rozstrzygnięć. Nieuzasadniony jest również zarzut nieustosunkowania się do argumentów podnoszonych w pismach kierowanych przez Spółkę do organów administracji. Wprawdzie Wojewoda Rzeczywiście nie ustosunkował się w uzasadnieniu swojej decyzji do tych argumentów, ale uczynił to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie. Nie zmienia to jednak faktu, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji ze wskazanych wcześniej przyczyn wydane zostały z naruszeniem art. 156 § pkt 2 kpa. Nie można również podzielić poglądu skarżącej Spółki, iż wydana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wymienione przez skarżącą skutki wydania pozwolenia na budowę, to skutki faktyczne, a nie skutki prawne i jako takie nie mogą być podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a i art. 152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.