VII SA/Wa 1719/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę I. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. J. (dalej jako Inwestor) pozwolenia na budowę magazynu paszowego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości G., gmina P. Decyzja ta została doręczona Gminie P. w trybie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.). Decyzja stała się ostateczna. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził przedłożony przez Inwestora projekt zamienny dla ww. inwestycji. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone Gminie [...] w trybie art. 38 ust. 1 P.b. i także stało się ostateczne. II. W dniu 23 lipca 2018 r. do Starosty wpłynął wniosek Gminy [...] (dalej jako Skarżąca) o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzjami budowlanymi. Podstawę wniosku stanowił art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) i wskazanie, że Gmina nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. III. Po rozpatrzeniu wniosku oraz po uwzględnieniu wytycznych wyrażonych w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własnymi decyzjami budowlanymi (z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz z dnia [...] maja 2018 r.). Stwierdził, iż zarówno z uwagi na doręczenie Skarżącej decyzji budowlanych w trybie art. 38 ust. 1 P.b. jak również z uwagi na zgłoszenie rozpoczęcia budowy i wywieszenie w widocznym miejscu tablicy informacyjnej, Gmina powinna powziąć wiedzę o wydanych decyzjach. W tej sytuacji zgłoszony przez nią wniosek o wznowienie jest spóźniony. IV. Po rozpatrzeniu zażalenia Gminy, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ uznał za błędne twierdzenia Skarżącej, że wiedzę o wydaniu obu decyzji budowlanych powzięła dopiero po otrzymaniu ze Starostwa kopii obu wymienionych decyzji wraz z zatwierdzonymi projektami (w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej). Wyjaśnił, że zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Celem ustalenia zachowania ustawowego terminu do skutecznego wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. istotny jest sam fakt powzięcia przez wnioskodawcę wiadomości o istnieniu decyzji. W związku z powyższym, dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest wymagane fizyczne doręczenie decyzji. Bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania organ liczy zatem nie od daty doręczenia decyzji (jak np. termin do wniesienia odwołania), lecz od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o decyzji, tj. powziął wiadomość o jej istnieniu i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Z akt sprawy wynika, że Gmina była w posiadaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. już w tym samym dniu, natomiast decyzji z dnia [...] maja 2018 r. w dniu [...] maja 2018 r. - z uwagi na fakt, że obydwie decyzje były wysłane do wiadomości Gminie [...] zgodnie z art. 38 ust 1 P.b. Formułując wniosek o udostępnienie informacji publicznej Gmina była w posiadaniu kompletnych informacji pozwalających zidentyfikować przedmiotową decyzję, takich jak nazwa organu, który decyzję wydał, przedmiot i lokalizacja inwestycji oraz sposób i data rozstrzygnięcia sprawy, czyli zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie ostatecznego pozwolenia na budowę oraz następnie zatwierdzenie projektu zamiennego. W ocenie Wojewody [...] powyższe informacje są równoznaczne z dowiedzeniem się o istnieniu decyzji w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że wniosek Gminy o udostępnienie informacji publicznej został nadany w dniu 7 czerwca 2018 r., a więc dowiedziała się ona o decyzji nie później niż w tej dacie. Wniosek o wznowienie postępowania nadano natomiast w dniu 23 lipca 2018 r. Powyższe w oczywisty sposób wskazuje na niezachowanie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił również, że badanie istnienia przesłanki wznowieniowej może nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania w sprawie, a skoro istnieje w tym względzie przeszkoda formalna (uchybienie terminu do złożenia wniosku), to na tym etapie organ nie może rozstrzygać w kwestiach merytorycznych. Nie jest też możliwe wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W sprawie nie zachodzi ta przesłanka. V. Skargę na powyższą decyzję wywiodła Gmina [...] kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie Gminie czynnego udziału na każdym stadium postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem przez organ postanowienia, 2. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., polegającego na zaniechaniu analizy stanu faktycznego sprawy na skutek uprzedniego, błędnego przyjęcia że stronie nie przysługiwało roszczenie, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem skutkowało oddaleniem wniosku strony bez jego merytorycznej analizy, 3. art. 148 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust 2 P.b. poprzez bezzasadne uznanie, że wniosek Gminy o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie z powodu nie brania przez nią udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy został złożony po terminie, podczas gdy Gmina złożyła wniosek o wznowienie postępowania z zachowaniem terminu przewidzianego przez art. 148 k.p.a., 4. art. 145 1 § pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dacie wydania ostatecznej decyzji i zaniechanie wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego, podczas gdy w dacie wydania decyzji inwestor nie posiadał zgody Gminy na korzystanie z nieruchomości nr [...] stanowiącej własność Gminy w celu uwzględniania w układzie komunikacyjnym inwestycji przejazdu przez działkę stanowiącą własność Gminy, bez jej zgody na takie rozwiązanie, a więc nie dysponował prawem do gruntu na cele budowlane, 5. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania na podstawie przepisów prawa, 6. art. 7 k. p. a. poprzez naruszanie zasady praworządności w wyniku nie podjęcia z urzędu ani na wniosek Strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, tj. odmowę wznowienia postępowań na wniosek i nie wznowienie postępowań z urzędu w sytuacji posiadania wiedzy, że decyzje zostały wydane na rzecz Inwestora, który nie posiadał prawa do dysponowania gruntem działki nr [...] (planowany dojazd do inwestycji) na cele budowlane, 7. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, 8. art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Strona podkreśliła to, że Inwestor nie posiada prawa dysponowania nieruchomością nr ewid. [...] w G. należącą do Gminy. Jest to istotna okoliczność, co winno skutkować wznowieniem postępowania z urzędu - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Strona podkreśliła także, że termin do złożenia przez nią wniosku o wznowienie postępowania winien liczyć się od dnia 25 czerwca 2018 r., czyli od udostępnienia projektów budowlanych. Wynika to z tego, że samo rozstrzygnięcie decyzji nie zawiera opisu rozwiązania komunikacyjnego, a zawiera je dopiero projekt zagospodarowania terenu inwestycji. Wniosek o wznowienie postępowań Gmina złożyła w dniu 23 lipca 2018 r., a więc z zachowaniem terminu z art. 148 k.p.a. W podsumowaniu wskazano, że w sprawie występuje przesłanka wznowienia postępowania z urzędu, a mianowicie wyjście na jaw okoliczności faktycznych istniejących w dacie wydania decyzji, a nieznanych organowi, a mianowicie okoliczność, że układ komunikacyjny od planowanej inwestycji do drogi publicznej został zaprojektowany po nieruchomości nie stanowiącej własności Inwestora, tylko Gminy, do której inwestor nie miał i nie przedłożył żadnej zgody od właściciela. VI. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Skarga jest niezasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia po pierwsze kwestii, czy Skarżąca dochowała miesięcznego terminu (od dowiedzenia się o wydaniu decyzji) do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, po drugie czy okoliczności przez nią podawane, szczególnie wskazywane zaprojektowanie przez Inwestora dojazdu do inwestycji poprzez jej działkę, stanowią nową okoliczność, nieznaną organowi w dniu orzekania, a zatem wznowienie winno nastąpić z tej przyczyny z urzędu. Przypomnieć zatem należy, iż uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego procedura wznowienia postępowania przebiega dwuetapowo. Jej pierwszy, wstępny etap, polega na zbadaniu, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy wskazuje podstawy z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania, co z kolei następuje w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 149 § 1 k.p.a. To postanowienie stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ drugiego etapu postępowania, w ramach którego badane są przyczyny wznowienia oraz sprawa rozstrzygana jest co do istoty - art. 149 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania wskazywał na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc pozbawienie strony możliwości działania w postępowaniu. Jak wynika z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z § 2 tego artykułu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Na tle pojęcia "dowiedzenia się o wydaniu decyzji" orzecznictwo sądowoadministracyjne jest niezwykle obszerne ale przede wszystkim stałe i jednolite. Otóż termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie biegnie od momentu powzięcia kompletnej wiedzy o trybie, możliwości jego złożenia czy wszystkich informacjach o sprawie, lecz od dowiedzenia się o decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, przy czym wiedza ta musi być na tyle konkretna aby pozwalała przyjąć, że dany podmiot został pozbawiony możliwości działania. Zwrot ten należy zatem interpretować w ten sposób, że chodzi w nim o uzyskanie informacji pozwalających co najmniej na identyfikację rozstrzygnięcia administracyjnego, którego strona nie otrzymała. Jest to zatem zdarzenie faktyczne wywołujące skutek w postaci rzeczywistego powzięcia wiadomości przez stronę umożliwiających identyfikację decyzji. Nie jest natomiast konieczne zapoznanie się z jej pełną treścią, czy też z aktami sprawy bądź załącznikami do decyzji. Podsumowując, przez dowiedzenie się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Chodzi przy tym o takie dane jak nazwa organu, który wydał decyzję czy sposób rozstrzygnięcia sprawy, a nie o konkretny, pełny materiał dowodowy, czy rozwiązania techniczne. W niniejszej sprawie Skarżąca, będąca jednostką samorządu terytorialnego i jednocześnie organem stopnia podstawowego w kwestiach planowania przestrzennego, otrzymała w trybie art. 38 ust. 1 P.b. obie kwestionowane obecnie decyzje (tj. pierwotną i zmieniającą). Już zatem w dniu wydania pierwszej z nich (tj. [...] kwietnia 2016 r. - data doręczenia decyzji do wiadomości Gminy) miała wiedzę o toczącym się postępowaniu i zgodzie Starosty na realizację przez Inwestora prawa zabudowy jego nieruchomości nr ewid. [...] położonej w miejscowości G., gmina P. (zarówno opis zamierzenia, jak również numer działki ewidencyjnej na której je zaplanowano był w decyzji podany). Dysponując zatem wiedzą o tym fakcie, a także mając dodatkowo środki weryfikacji tych informacji wynikające z funkcji i pozycji Skarżącej, umożliwiające ustalenie, czy nieruchomości Skarżącej sąsiadują z nieruchomością inwestycyjną, Strona mogła tę decyzję albo zaskarżyć odwołaniem, albo też po zyskaniu przez nią waloru ostateczności złożyć wniosek o wznowienie postępowania z zachowaniem ustawowego, miesięcznego terminu. Nie jest w powyższej sytuacji wytłumaczeniem okoliczność, że dopiero zapoznanie się z projektem zagospodarowania terenu pozwoliło Skarżącej powziąć pełną wiedzę na temat zamierzenia inwestycyjnego oraz tego, że wkracza ono w jej sferę własności. Podobnie rzecz wygląda w przypadku decyzji zmieniającej z dnia [...] maja 2018 r., doręczonej Skarżącej w dniu następnym. Podsumowując ten wątek rozważań należy wskazać, że dniem dowiedzenia się o decyzji jest dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu - niezależnie od źródła - przy czym wiedza ta musi obejmować co najmniej fakt wydania decyzji jako takiej, po drugie przedmiot objętego nią rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga aby strona zapoznała się z kompletnymi aktami sprawy bądź tak jak sugeruje Skarżąca z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie jest nawet konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji, gdyż w takim przypadku za wystarczające uznać należy już samo powzięcie informacji czego dana decyzja dotyczy. W niniejszej sprawie Skarżąca otrzymała obie decyzje (jako organ odpowiedzialny za planowanie przestrzenne w gminie), zatem nie może twierdzić, że o ich istnieniu i zakresie nie miał dostatecznej wiedzy, co z kolei uzasadniałoby odmienną ocenę kwestii zachowania terminu. Skarżąca wskazuje również, że zatwierdzony projekt budowlany, następnie zmieniony, zawiera rozwiązania, które ingerują w jej prawo własności, tj. zezwalają na realizację obsługi komunikacyjnej poprzez działkę Gminy. To z kolei ma wynikać z samego projektu, zaś Inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi nową okoliczność i winno skutkować wszczęciem postępowania wznowieniowego z urzędu. W kontekście powyższego należy wskazać, że żądanie Skarżącej dotyczyło wznowienia postępowania z uwagi na pozbawienie jej możliwości działania i w ten sposób zostały określone zarówno podstawy jak i granie sprawy. Pomimo jednak tego, a także wbrew ocenie Strony zauważyć wypada, że projekt budowlany nie zawiera wprost stwierdzeń, które przewidywałyby realizację inwestycji z wykorzystaniem działki Skarżącej, co jednak nie powoduje, że Sąd nie dostrzega tego, że z oglądu dostępnej elektronicznie mapy (https://[...].e-mapa.net) wynika, iż samo położenie planowanej inwestycji sugeruje potencjalną chęć wykorzystania części działki Skarżącej nr ewid. [...] jako skróconego dojazdu do własnej nieruchomości Inwestora i pobliskiego gospodarstwa. Nie oznacza to zdaniem Sądu jednak tego, że istnieje w tej sprawie nowa okoliczność nieznana organowi w dniu orzekania, a przez to uzasadniająca wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu i potrzebę jej dalszego badania, w szczególności braku złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością Gminy na cele budowlane. Zaznaczyć należy, że działka Inwestora posiada własny dostęp do drogi publicznej tj. działki o nr ewid. [...] poprzez działkę [...]. Niezależnie od tego Sąd wyjaśnia również Skarżącej, że jako właściciel nieruchomości nr ewid. [...] ma pełne prawo, z wyłączeniem innych osób a więc także Inwestora, swobodnie nią rozporządzać, w tym np. ogrodzić uniemożliwiając w ten sposób poruszanie się osób trzecich, zabudować w dowolnym, byle zgodnym z prawem miejscu bądź też zmienić jej przeznaczenie (w granicach prawem przewidzianych). Powyżej wskazane kwestie nie uzasadniają jednak wznowienia postępowania. Strona wiedząc o wydanej decyzji uchybiła terminowi przewidzianemu przez ustawodawcę na złożenie stosownego wniosku i rozpoczęcie procedury weryfikacji tak jej indywidualnego interesu prawnego jak i wydanych decyzji. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości Sądu. Podkreślając zatem wnioskowy charakter żądania wznowienia postępowania, Sąd wskazuje, że Skarżąca spóźniła się ze złożeniem wniosku, zaś podnoszone przez nią kwestie (brak złożenia oświadczenia co do wykorzystania na potrzeby inwestycji nieruchomości Skarżącej) nie świadczą w kontekście zatwierdzonego projektu o zaistnieniu podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i do działania organu z urzędu. W tej sytuacji wszystkie zarzuty skargi są chybione, co omówiono już powyżej. Odnosząc się w tym miejscu jedynie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnia, że skuteczność tego uchybienia organu, polegającego na niezawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i końcowego wypowiedzenia się, w tym składania dalszych wniosków dowodowych, jest uzależniona od wykazania przez Stronę wpływu na wynik sprawy. Należy to wiązać z wykazanie przez Stronę, jakie jeszcze inne dowody ponad te zgromadzone w sprawie bądź na jakie inne okoliczności wymagające wyjaśnienia, zwróciłaby jeszcze uwagę, gdyby zawiadomiono ją w sposób właściwy o zakończeniu postępowania. Nie sposób nie zauważyć, że Skarżąca przez cały czas trwania postępowania, uwzględniając także uchylenie wcześniejszego postanowienia, miała zagwarantowaną możliwość wypowiedzi, z czego korzystała. Trudno więc przyjąć, że zarzucane organowi niepowiadomienie o zakończeniu postępowania miało wpływ na wynik końcowy. W tej sytuacji, mając na względzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) Sąd orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.