VII SA/Wa 1721/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę H. sp. z o.o. z siedzibą w W. ("skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] maja 2018 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] ("Wojewoda", "organ odwoławczy") z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. 27 grudnia 2016 r. do Urzędu [...] wpłynęło zgłoszenie skarżącej dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie nośnika reklamowego na działce nr ew. [...], z obrębu [...], przy Placu J. w W. Do zgłoszenia skarżąca dołączyła m. in. oświadczenie z 27 grudnia 2017 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], znak: [...], nadaną w urzędzie pocztowym 11 stycznia 2017 r., Prezydent [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia skarżącej. Skarżąca złożyła w ustawowym terminie odwołanie od decyzji Prezydenta wnoszącej sprzeciw. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2017 r. i umorzył postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda stwierdził, że decyzja o sprzeciwie zapadła z naruszeniem art. 30 ust. 5c prawa budowlanego, poprzez uchylenie się organu I instancji od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. Pismem z 16 maja 2017 r. Prezydent [...] wystąpił do GINB o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. GINB pismem z 18 grudnia 2017 r zawiadomił strony postępowania o wszczęciu na wniosek Prezydenta [...] - jako zarządcy drogi - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. Decyzją z [...] maja 2018 r. GINB stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji GINB wskazał, że stosownie do art. 30 ust. 2 prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji o uchyleniu sprzeciwu Wojewoda wskazał, że "pomimo istotnych braków przedmiotowego zgłoszenia organ I instancji nie skorzystał z możliwości jakie daje przepis art. 30 ust. 5c prawa budowlanego i nie nałożył na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia, w określonym terminie dokumentów, z których wynikałoby w sposób niewątpliwy, w jakim miejscu zgłaszającemu zamierza zlokalizować nośnik reklamowy, uniemożliwiając tym samym organowi wojewódzkiemu sprawdzenie zgodności projektowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.". GINB stwierdził, że Wojewoda jako organ II instancji nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie, jakie parametry techniczne ma zgłaszany obiekt, gdzie ma zostać umiejscowiony, w jaki sposób zostanie połączony z gruntem, jak również czy zgłaszający posiada zezwolenie zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 39 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Powyższe braki w dokumentacji zgłoszenia uniemożliwiały ocenę czy zgłaszany obiekt jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (prawo budowlane bez pozwolenia na budowę umożliwia instalację tablic i urządzeń reklamowych a nie ich budowę), jak również czy jego realizacja jest zgodna z przepisami prawa, w tym z § 21 pkt 2 uchwały Rady Gminy [...] z [...] października 2002 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. J., przewidującym, że nie dopuszcza się umieszczania reklam i znaków informacyjnoplastycznych w tzw. strefie ciszy, zastrzeżonej wyłącznie dla znaków Miejskiego Systemu Informacji i urządzeń infrastruktury miejskiej. Strefę tę stanowią powierzchnie obejmujące jezdnie ulic i placów wraz z pasami terenu po obu stronach jezdni po 5 metrów od krawężnika w ulicach i placach podstawowego układu miejskiego, oznaczonych na rysunku planu symbolami KDE, KDG i KDZ, a po 2 metry od krawężnika w ulicach lokalnych i dojazdowych, oznaczonych na rysunku planu symbolami KDL i KDD, w odległości mniejszej niż 1 metr od krawędzi ścieżek rowerowych. Działka o nr ew. [...], której dotyczy zgłoszenie, zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] z [...] października 2002 r., Nr [...], znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 2 KDG - ciągi komunikacyjne - tereny ulic - ulica główna. Pomimo wskazanych braków organ wojewódzki uchylił wniesiony przez Prezydenta [...] sprzeciw i umorzył postępowanie organu I instancji, umożliwiając tym samym realizację obiektu w dowolnej formie i lokalizacji na działce nr ew. [...]. Tym samym w ocenie GINB Wojewoda [...] wydając decyzję z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] dopuścił się naruszenia przepisów - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 prawa budowlanego. Według GINB naruszenie to należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniesionej do sądu wojewódzkiego skardze na decyzję GINB z [...] maja 2018 r. skarżąca zakwestionowała w całości tę decyzję. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, wobec jego nieuwzględnienia jako przepisów kształtujących specyfikę postępowania prowadzonego w trybie zgłoszenia zamiaru realizacji prac budowlanych, a w rezultacie błędnego przyjęcia, że organ rozpoznający odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw ma wszystkie obowiązki i kompetencje przewidziane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącymi ustalenia stanu faktycznego sprawy i w tym celu podjęcia wszelkich niezbędnych czynności dowodowych z urzędu. W ocenie skarżącej uwzględnienie skutków normy art. 30 ust. 5 prawa budowlanego - przewidującego czasową kompetencję organu do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, kształtu zamierzonej inwestycji i jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego - prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że kompetencję organu odwoławczego w postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia wyznacza wymóg zbadania zasadności (i tym samym skuteczności w aspekcie materialnoprawnego charakteru terminu na wniesienie sprzeciwu) wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia prac budowlanych. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ nie poinformował jej o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 156 k.p.a. uznając, że przesłanie zawiadomienia adwokatowi, który podpisał skargę, zastępuje zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, co naruszyło normę art. 61 § 4 k.p.a., gdyż art. 40 § 2 k.p.a. ma zastosowanie dopiero po ustanowieniu przez stronę pełnomocnika w danym postępowaniu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu GINB z [...] maja 2018 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 156 § 1 k.p.a. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpi wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie GINB dokonał poprawnej analizy decyzji Wojewody o uchyleniu decyzji Prezydenta wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia robót budowlanych, pod kątem wystąpienia kwalifikowanej wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podziela stanowisko GINB, że Wojewoda rozpoznając odwołanie od decyzji o sprzeciwie rażąco naruszył art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 prawa budowlanego. Naruszenie to polegało na zaniechaniu przeprowadzenia przez Wojewodę, jako organ odwoławczy, postępowania wyjaśniającego celem ustalenia istotnych okoliczności faktycznych, w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy zgłoszenie robót budowlanych zawierało braki uniemożliwiające prawidłową ocenę charakteru i rodzaju inwestycji, w tym ocenę czy zamierzenie jest zgodne z prawem. Wprawdzie z treści art. 136 i 138 k.p.a. nie wynika obowiązek organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części, jednak w przypadku odwołania od decyzji o sprzeciwie, organ odwoławczy mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające. Ten obowiązek organu jest konsekwencją materialnoprawnego charakteru terminu do wniesienia sprzeciwu. Upływ terminu określonego w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego powoduje bowiem utratę przez właściwy organ kompetencji do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. To z kolei ma wpływ na katalog rozstrzygnięć, jakie może w konsekwencji wydać organ pierwszej instancji i organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji o sprzeciwie, może orzec o jej utrzymaniu w mocy bądź jej uchyleniu i umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy uzna decyzję organu pierwszej instancji za wadliwą, a termin ustalony do wydania decyzji już upłynął. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje bowiem przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji. Z tego względu organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 k.p.a., uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że upływ terminu do wniesienia sprzeciwu pozbawia organ odwoławczy kompetencji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, albowiem taka konsekwencja nie wynika z przepisów prawa. Prowadziłoby to ponadto do sytuacji, w której pomimo, iż w danym stanie faktycznym pozytywne uwzględnienie zgłoszenia robót budowlanych byłoby oczywiście niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, organ odwoławczy, z uwagi na wygaśnięcie kompetencji organów do wniesienia sprzeciwu, nie miałby możliwości uzupełnienia postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, który wydając decyzję o sprzeciwie nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Opisana wada kontrolowanej decyzji organu odwoławczego ma więc charakter kwalifikowany, gdyż jest oczywistym naruszeniem norm bezwzględnie obowiązujących i wywołuje skutki nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Prowadziłoby to bowiem do dopuszczenia budowy przez skarżącą nośnika reklamowego o dowolnych parametrach, bez respektowania ograniczeń wynikających z planu miejscowego oraz bez konieczności uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Należy zwrócić uwagę, ze art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego zwalnia z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Tymczasem już z treści zgłoszenia oraz wykonanej w postępowaniu przed organem I instancji fotografii działki wskazanej w zgłoszeniu jako lokalizacji zamierzonego nośnika reklamowego wynika, że przedmiotem zgłoszonych robót budowalnych nie jest zainstalowanie tablic i urządzeń reklamowych, tylko budowa nośnika reklamowego, o nieustalonym wyglądzie i wielkości, na co zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. GINB podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń innych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie decyzji spełniaj wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.