VII SA/Wa 1722/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia na wniosek M. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o., pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na wzmocnieniu elementów konstrukcyjnych, przedłużeniu drabinki kablowej, zainstalowaniu dróg kablowych wraz z 6-cioma modułami mocowanymi do istniejących konstrukcji, montażu ramki podantenowej oraz anteny sektorowej, wymianie anteny parabolicznej, pracach montażowo-instalacyjne wewnątrz istniejącego obok wieży kontenera, na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż skarżący nie wykazał swego indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego wobec złożenia wniosku przez podmiot nie legitymujący się przymiotem strony należało odmówić wszczęcia postępowania. Organ wskazał, iż M. P. swój interes prawny w kwestionowaniu spornego pozwolenia na budowę wywodzi z faktu pełnienia funkcji przewodniczącego "Komitetu Protestacyjnego przeciw budowie stacji bazowej telefonii komórkowej Nr [...]". W ocenie skarżącego, powierzona funkcja daje mu legitymację do reprezentowania mieszkańców sołectwa [...]. Dodatkowo interes prawny w kwestionowaniu spornego pozwolenia na budowę wywodzi z faktu, iż właściciele działki nr ewid. [...] położonej w [...], na której zlokalizowana jest sporna inwestycja, przynależą do ww. Komitetu Protestacyjnego. Istotnym w ocenie skarżącego jest również to, iż brał czynny udział w innych postępowaniach toczących się przed różnymi organami administracji publicznej oraz sądami administracyjnymi, jak też posiadał w nich status strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżący zarówno jako osoba prywatna jak i jako przewodniczący ww. Komitetu Protestacyjnego nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek pełnomocnictwa uprawniającego skarżącego do działania w przedmiotowym postępowaniu w imieniu jakichkolwiek osób. Organ podniósł również, iż skarżący konsekwentnie podnosi, że występuje w interesie społecznym, tj. w interesie bliżej nieokreślonej społeczności lokalnej. Odnosząc się do kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na fakt sprawowania funkcji przewodniczącego "Komitetu Protestacyjnego przeciw budowie stacji bazowej telefonii komórkowej Nr [...][...]", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że komitet protestacyjny zawiązuje się wskutek spontanicznej inicjatywy mieszkańców i nie posiada on osobowości prawnej. Zatem aby istniała ewentualna możliwość uznania go za stronę, musiałby mieć status państwowej lub samorządowej jednostki organizacyjnej bądź organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 5 kpa. Komitet społeczny jakim jest ww. Komitet Protestacyjny nie dysponuje cechami pozwalającymi zakwalifikować go do kategorii organizacji społecznej, takimi jak pewien poziom zorganizowania (posiadanie organów, aktu statutowego, instytucji członkostwa) oraz trwałość organizacji w znaczeniu trwałości celu (nie wyczerpuje się on w jednorazowym działaniu). Wobec wyżej przedstawionego stanu faktycznego i prawnego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się, zaś skarżący nie wykazał, istnienia indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał ponadto, iż zarzuty zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia. Badanie przez organ merytorycznych zarzutów może mieć miejsce wyłącznie we wszczętym postępowaniu nieważnościowym. Jednocześnie wskazał, że na legitymację procesową M. P. nie ma wpływu fakt uznania go za stronę w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych dotyczących spornej stacji bazowej. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem nowym, odrębnym postępowaniem administracyjnym w którym organy zobowiązane są do ustalenia na nowo kręgu stron postępowania. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. złożył M. P., reprezentowany przez radcę prawnego A. Z. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) obrazę przepisów prawa procesowego tj. art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa poprzez ich naruszenie, tj. nie dopatrzenie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zatem również poczynienie ustaleń faktycznych co do okoliczności służących ocenie czy skarżącemu służy status strony, 2) obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010 r. poz. 1623, ze zm.) poprzez jego naruszenie, gdyż zarówno Wojewoda [...] jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przyznał przymiotu strony skarżącemu, podczas gdy z przytaczanego przepisu wynika wprost, iż przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje m.in. właścicielowi nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący wniósł o uchylenie obu zaskarżonych postanowień oraz o przeprowadzenie dowodu z załączonego do pisma z dnia 21 stycznia 2015r wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2014r, sygn.akt. II SA/Gd 336/14. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż kwestionowana inwestycja zalicza się do inwestycji oddziaływujących na środowisko w związku z czym istnieje prawdopodobieństwo przekroczenia normatywnych wartości poziomu pola elektromagnetycznego realizowanej inwestycji. Skutki tego przekroczenia mogą wypłynąć negatywnie nie tylko na środowisko, ale i samopoczucie mieszkańców, jak i hodowanych przez nich zwierząt (odległość jaka dzieli budynek mieszkalny skarżącego od stacji bazowej telefonii komórkowej to około 100 metrów). Tym samym zdaniem skarżącego należy się przyznać przymiot strony właścicielom nieruchomości sąsiednich, w tym skarżącemu, gdyż odległość 100 metrów jaka dzieli sporną stację od budynku mieszkalnego pozwala przyjąć, że jest to obszar narażony na oddziaływanie obiektu. Zdaniem skarżącego powołując się na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w oparciu o przywołane w skardze orzecznictwo nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż skarżący nie posiada interesu prawnego wynikającego z norm prawa materialnego. Skarżący zaznaczył też, że w oparciu o przeprowadzoną wykładnię ww. przepisu Prawa budowlanego każdemu właścicielowi nieruchomości usytuowanej w obrębie szkodliwego oddziaływania należy przyznać przymiot strony. Organ administracji publicznej w oparciu o słuszny interes społeczeństwa i obywateli powinien przyznać legitymację nie tylko w sytuacji kiedy materialne przesłanki procesu zostały spełnione, ale i z ostrożności realizowanego przedsięwzięcia, nawet jeżeli oddziaływanie elektromagnetyczne, które zdaniem organów jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, a zatem osoby te powinny mieć przymiot strony postępowania, ponieważ to mieszkańcy rejonów narażonych na szkodliwe oddziaływania będą codziennie obcować "ze sporną stacją". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] o odmowie wszczęcia na wniosek M. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o., pozwolenia na budowę. Podstawę materialno prawną postanowienia stanowił art. 61 a § 1 k.p.a. zgodnie z którym - gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosując wskazany przepis organ uznał, że M. P. nie wykazał swego indywidualnego interesu prawnego legitymującego go do udziału w postępowaniu na prawach strony. W związku z czym, M. P. nie jest stroną postępowania i nie może skutecznie złożyć wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61 a § I. k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy z żądania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie np. w interesie społeczności lokalnej. W każdym innym przypadku kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II. OSK 2980/12;wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r" sygn. akt II OSK 2945/12; wyrok NSA z dnia 2 (...) kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że skarżący który nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją nie wykazał również istnienia swojego indywidualnego interesu prawnego uprawniającego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Zdaniem organu z całą pewnością interesu takiego nie można wywodzić z pełnienia funkcji przewodniczącego Komitetu Protestacyjnego przeciw budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Tymczasem w zażaleniu skarżący wskazywał, że " stronami postępowania mogą być osoby legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej inwestycją w połączeniu z lokalizacją obiektu". Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że "działka z budynkiem mieszkalnym skarżącego bezpośrednio graniczy z działką nr [...], na której usytuowana jest baza telefonii". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił powyższych wyjaśnień skarżącego i nie przeprowadził szczegółowego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia na której działce znajduje się budynek mieszkalny należący do skarżącego i jak usytuowana jest ta działka w stosunku do działki inwestycyjnej. Sąd na rozprawie przeprowadził na wniosek skarżącego dowód uzupełniający z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2014r, sygn.akt. II SA/Gd 336/14, uwzględniającego skargę M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku w sprawie nieważności decyzji dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia objętego kwestionowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...]. Z uzasadnienia wyroku wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki nr [...], od której oddziela ją jedynie droga. Nieruchomość skarżącego składa się z działek nr [...] i [...], a jego budynek mieszkalny znajduje się w odległości 100 m od wieży. W świetle przytoczonych powyżej ustaleń nie można zgodzić się z organami nadzorczymi, że skarżący w sposób oczywisty nie posiada własnego interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Ustalenie czy skarżący posiada interes prawny wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, które mogą być przeprowadzone wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Tym samym wniosek skarżącego wszczynał postępowanie nadzorcze. Dopiero po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ powinien badać czy wnioskodawca posiada interes prawny w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie organ z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i wadliwie zastosował art. 61 a § 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za celowe na podstawie art 145§1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz 1270 z późn zm ) uchylić zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienie je poprzedzające. Zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy, a orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 w/w ustawy.