VII SA/Wa 1724/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Starosta [...] na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f, 11 i ust. 1 oraz 16 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., Nr 154 poz. 958 ), ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 - Dz. U. z dnia 17 września 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm. ), zw. dalej ustawą drogową, w związku z art. 28 ust. 1 i 3, art. 34 ust.4, art. 36 i art. 19 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 25 lutego 2010 r. Z. w O., 1. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi powiatowej Nr [...] na odcinku od skrzyżowania z drogą gminną - ulica [...] w miejscowości K., do skrzyżowania (włącznie) z drogą powiatową Nr [...] - ulica [...], w miejscowości L., na terenie Gminy S., na działkach: (działki drogowe będące w zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych) - nr ew. [...] obręb [...] K. oraz dz. nr ew. [...], obr. [...] L. w jednostce ewidencyjnej S.; (działki wydzielone w latach ubiegłych na poszerzenie dróg) nr ew.: [...], [...],[...], [...] i [...] w obr. [...] w miejscowości K. w jednostce ewidencyjnej S.; [...] ,[...] i [...] w obr. [...] w miejscowości L. w jednostce ewidencyjnej S; (działki powstałe z podziału) nr ew.: [...] w obr. [...] w miejscowości K. w jednostce ewidencyjnej S.; - [...] w obr. [...] w miejscowości L. w jednostce ewidencyjnej S., 2. zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji, 3. zatwierdził projekt budowlany, 4 nadał niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji określono: 1. charakterystykę projektowanej inwestycji, 2. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi, 3. linie rozgraniczające teren, 4. warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, 5. wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, 6. zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, 7. podział nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedłożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawiera komplet wymaganej dokumentacji wymagany przez art. 11 f ust. 1 ustawy drogowej, na którą składają się opinie właściwych organów, komplet map z przebiegiem drogi i z projektowanym podziałem nieruchomości, analizy powiązania drogi z innymi drogami, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze wraz z wykazem drzew niezbędnych do wycinki w celu wykonania przedmiotowej inwestycji drogowej. Organ I instancji dokonał sprawdzenia zgodności z przepisami przedłożonych materiałów, powiadomił w drodze obwieszczeń, zgodnie z treścią art. 11 d, ust. 5 ustawy drogowej strony i opinię publiczną. Podkreślił również, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 tej ustawy nieruchomości objęte zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej i wyodrębnione w ramach zatwierdzonego podziału przechodzą z mocy prawa, z dniem w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczną, na własność danej jednostki samorządu terytorialnego (powiatu), reprezentowanej przez zarządcę drogi. Odwołanie od ww. decyzji złożył S. K. i K. z siedzibą w I. S.K. w swoim odwołaniu nie godził się na większe przejęcie jego nieruchomości niż to konieczne. K. w swoim odwołaniu podniósł, że mimo, iż przedmiotowa przebudowa drogi będzie przebiegać po części na gruntach parku i obszaru Natura 2000, to jednak do tej pory nie podjęto przez wykonawcę inwestycji, procedury związanej z wygaśnięciem trwałego zarządu na części nieruchomości K. Zdaniem odwołującego się procedury związane z wygaśnięciem trwałego zarządu na działkach parku narodowego, wymagają m.in., zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zgody organu nadzorującego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) organem nadzorującym K. jest Minister Środowiska. Wojewoda [....] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż analiza akt prowadzi do wniosku że decyzja organu I instancji nie narusza prawa, inwestor uzyskał stosowne opinie, czego dowodem są między innymi: pozytywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2009 r., opinia Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. opinia Zarządu Województwa [...] Warszawie z dnia [...] marca 2009 r. i opinia Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2009 r. Inwestor przedłożył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. i decyzję Starosty W. z dnia [...] czerwca 2009 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych. Ponadto do "Materiałów do wniosku o wydanie decyzji i zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (egz. 2) zostały dołączone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. wyrażające opinię o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 i postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2009 r., o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ ocenił, że inwestor spełnił też wymagania określone w art. 11 d ustawy drogowej. Wojewoda [...] wyjaśnił, że Starosta W. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z brzmieniem art. 11d ust. 5 ustawy drogowej, zawiadomił w drodze obwieszczenia w miejscu publicznym, na stronie internetowej powiatu i gminy oraz w prasie lokalnej - "Gazeta B.". W analogiczny sposób Starosta W., w myśl art. 1 1f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poinformował o wydaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Ponadto organ I instancji zawiadomienie o wydaniu przedmiotowej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej Nr [...] z dnia [...] maja 2010 roku wysłał wnioskodawcy oraz dotychczasowym właścicielom na adres określony w ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 11f ust. 4 ww. ustawy zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogły zapoznać się z treścią decyzji. W ocenie organu odwoławczego, decyzja Starosty W. z dnia [...] maja 2010 r., spełnia wymogi określone w art. 11 f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż zawiera wszystkie wymagane elementy określone w tym przepisie. Na marginesie organ II instancji dodał, że nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotkniętą jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami ustawy starosta pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań projektowych, a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Oznacza to, że Starosta O. nie może dokonać zmian w przedstawionym przez inwestora przebiegu i rozwiązaniach technicznych drogi. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż stanowisko S. K. nie może wpłynąć na korektę zajmowanego pasa drogi. Wojewoda {...] ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez K. informując, że w świetle przepisów ustawy drogowej nie zachodzi konieczność wcześniejszego dokonania procedury związanej z wygaśnięciem trwałego zarządu na części nieruchomości na cele jej przejęcia pod potrzeby przebudowy drogi powiatowej. Zdaniem Wojewody [...] w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 19 ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył K. zaskarżając decyzję w części dotyczącej działek [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym K., gmina S. i część działki [...] w obrębie ewidencyjnym L., gmina S., stanowiących własność Skarbu Państwa będących w trwałym zarządzie K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej części działek opisanych wyżej. W uzasadnieniu skargi K. podniósł, iż nie zgadza się co do sposobu postępowania, wobec braku uzyskania (zgody) organu ochrony przyrody, jakim w myśl art. 91 ustawy o ochronie przyrody Minister ds. Środowiska, który jest zarazem organem nadzorującym Parki narodowe, (zgodnie z art. 9 ust. 1 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220). Skarżący nie zgadza się również co do formy wygaszenia trwałego zarządu. Zdaniem strony skarżącej inwestor pominął procedurę przy wygaszaniu trwałego zarządu jaką stosuje się w parku narodowym. W ocenie strony skarżącej powinien on być wygaszony na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także na podstawie wydanych przez Ministra Środowiska Procedur gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa- pismo z dnia 17 grudnia 2004 r., jak również Procedur udzielania zgody na korzystanie z nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym podległym Ministrowi Środowiska. Skarżący podnieśli, że pominięto także w procedurze przygotowania inwestycji konieczność podania wykazu zakazów, jakie zostaną naruszone podczas jej realizacji. Wskazano, że wykaz zakazów w parkach narodowych zawarty jest w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220). Zgodnie z art. 15 ust. 3, pkt 1 powyższej ustawy o ochronie przyrody, Minister Środowiska, po zaciągnięciu opinii Dyrektora parku, może zezwolić na odstępstwa od zakazów i realizację inwestycji, jeżeli jest to uzasadnione m.in. realizacją inwestycji liniowej celu publicznego, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Ponadto zaznaczono, iż K. ma ustanowiony trwały zarząd nad nieruchomościami Skarbu Państwa (art. 10 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). W związku z tym w ocenie skarżącego, decyzja Starosty W. Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. nie spełnia wymogów zawartych w "specustawie". Podniesiono, że przedmiotowe działki leśne nie znajdują się w zarządzie Lasów Państwowych (wymagających zgody Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych). Zgodnie z art. 11 d, ust.1 , pkt.8 lit. h, wymagana jest opinia innych organów wymaganych przepisami szczególnymi - Ministra Środowiska, której Starosta nie uzyskał. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Celem ustawy drogowej jest przyspieszenie realizacji dróg publicznych, rozwiązania proceduralne i materialne w niej zawarte mają zaś temu celowi służyć. Stąd też wprowadzenie w niej rozwiązań skracających tryb postępowania, koncentrujących materiał dowodowy sprawy, a także zakres i skutki kwestionowania rozstrzygnięć. Postępowanie w sprawie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak wynika to z tytułu ustawy, ma charakter szczególny. Oznacza to, że wyłączone są zasady i przepisy proceduralne postępowania opartego na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także przepisy prawa materialnego, jeżeli określone kwestie proceduralne i materialne zostały uregulowane w tej ustawie. W skardze zarzucono, że postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji pominięto zasady i przepisy obowiązujące w parkach narodowych, związane z przejmowaniem na potrzeby budowy drogi. Podniesiono, że naruszono procedurę wygaszania zarządu, a przede wszystkim, że naruszono art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także wydane przez Ministra Środowiska Procedury gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa oraz Procedury udzielania zgody na korzystanie z nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym podległym Ministrowi Środowiska. Konsekwencją naruszenia tych zasad, przepisów i procedur było, w ocenie skarżącego, nieuzyskanie wymaganych opinii Ministra Środowiska. Analiza treści art. 47 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy drogowej prowadzą jednak do odmiennych wniosków, niż je zawarto w skardze. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. W takim właśnie przypadku złożenie wniosku przez zarządcę powinno być poprzedzone uzyskaniem zgody organu nadzorującego jednostkę organizacyjną. Dyspozycja tego przepisu, a także konieczność uzyskania zgody organu nadzorującego mają zatem zastosowanie w sytuacji, gdy jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd zamierza zaprzestać sprawowania powierzonego jej zarządu w odniesieniu do całości lub części nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta stała się jej zbędna. Natomiast art. 19 ust. 1 ustawy drogowej stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do wydania przez wojewodę albo starostę decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków, gdy trwały zarząd jest ustanowiony na rzecz właściwego zarządcy drogi albo samorządowej jednostki organizacyjnej. Porównanie treści przytoczonych przepisów wskazuje, że art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w przypadku przymusowego przejęcia nieruchomości na budowę drogi, przede wszystkim dlatego, że jego zastosowanie jest adekwatne tylko do sytuacji, w której to zarządca nieruchomości zamierza się jej, z różnych względów, pozbyć. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. W tym przypadku dochodzi bowiem do zmiany zarządcy na podstawie przepisu szczególnego, tj. art. 19 ust. 1 ustawy drogowej, będącego niejako odpowiednikiem przejęcia nieruchomości z mocy prawa, o czym mowa w art. 12 ust. 4 tej ustawy. W konsekwencji nie ma podstaw do uzyskania zgody organu nadzorującego. Nie będą też miały w takim przypadku zastosowania wewnętrzne regulacje wyrażone w przywołanych w skardze pismach resortu, nie stanowiące podstaw prawnych w kontrolowanej przez Sąd sprawie. W rezultacie nie można zatem uznać, że organy naruszyły przepis art. z art. 11 d, ust.1 , pkt.8 lit. h, ustawy drogowej W skardze zarzucono też dodatkowo niepodanie wykazu zakazów obowiązujących w parkach narodowych wymienionych w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, skutkiem czego nie uzyskano zezwoleń na odstępstwa. Jednakże z żadnego przepisu powołanej ustawy nie wynika, aby sporządzenie takiego wykazu było prawnym obowiązkiem inwestora lub organu, a nadto nie wiadomo też o jakie konkretnie zakazy chodzi, w przywołanym przepisie wymieniono je zaś w 27 punktach. Wskazać należy, że zgodnie z art. 11e ustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, który w ocenie Sądu Wojewódzkiego zostałby naruszony w wyniku zatwierdzenia projektu przewidującego realizację inwestycji drogowej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.