VII SA/Wa 1727/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Starosta [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. uchylającą w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. (wobec ustalenia jako strony postępowania tj. właścicieli działki nr ewid. [...] osób nieżyjących) zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowę budynku garażowego oraz rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] obręb [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] wyjaśnił, że pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. wezwał A. P. zamieszkującego nieruchomość położoną w P. przy ul. [...] (działka nr ewid. [...] z obrębu [...] w P.) o wskazanie i udokumentowanie spadkobierców po zmarłych właścicielach ww. nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W dniu 4 lutego 2019 r. do organu wpłynęło pismo A. P., w którym oświadczył, że jest władającym masą spadkową po zmarłych właścicielach działki nr ewid. [...] tj. A. Ż., J. Ż., W. M. oraz J. M.. Wobec oceny, że wniosek inwestora jest kompletny, sprawdzenia go pod względem formalnym i materialnoprawnym zgodnie z art. 35 ust.1 Prawa budowlanego oraz w związku z dostarczeniem przez inwestora wszelkich niezbędnych dokumentów i spełnieniem wymogów ustawowych, w tym również nałożonych przez załączone do projektu decyzje, opinie i uzgodnienia, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego Starosta wyjaśnił, że nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] marca 2019 r. wniosła M. S., która oświadczyła, że "A. P. mija się z prawdą twierdząc, że włada masą spadkową po zmarłych W. i J.M.". W związku z powyższym pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] - Wydział [...] o udzielenie informacji, czy po ww. zmarłych toczyło się postępowanie spadkowe, a także o podanie danych ewentualnych spadkobierców po zmarłych. Sąd Rejonowy w [...] w piśmie z dnia 14 maja 2019 r. wyjaśnił, że nie zostały zarejestrowany protokoły dziedziczenia, nie zarejestrowano również protokołów przyjęcia oświadczenia o przyjęciu bądź odrzucenia spadku po wyżej wymienionych. Następnie w dniu 22 maja 2019 r., organ wojewódzki wezwał A. P. do przedłożenia dokumentów potwierdzających, że jest prawowitym spadkobiercą po zmarłych. W dniu 5 czerwca 2019 r. wpłynęło pismo wyjaśniające, że J. M. i W. M. zostali spłaceni przez J. Ż. oraz A. Ż. przed śmiercią. Do pisma A.P. dołączył akt zgonu i akt notarialny - testament J. Ż.. Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. Wojewoda [...] wezwał ponownie A. P. o nadesłanie oryginałów ww. dokumentów oraz o przedłożenie dokumentacji potwierdzającej zakup przez Państwa Ż. pozostałej części nieruchomości nr ewid, [...] w P., a także przedłożenie dokumentacji potwierdzającej, że jest spadkobiercą po A. Ż.. W odpowiedzi A. P. złożył odpis aktu notarialnego – testamentu J. Ż. oraz odpis skróconego aktu zgonu J.Ż.. W tych okolicznościach Wojewoda [...] opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty [...] wskazując, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania, przez co nie zapewnił prawidłowego toku prowadzonego postępowania jak i przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie poprzez zagwarantowanie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że jako organ odwoławczy nie jest władny sanować wadliwości działania organu I instancji, polegających na naruszeniu zasady czynnego udziału strony z art. 10 § 1 k.p.a., jako że w ten sposób doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. To Starosta winien dokładnie ustalić krąg stron postępowania w tym następców prawnych po zmarłych lub osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej. Natomiast niedopuszczalne jest skierowanie decyzji do osób zmarłych czy też całkowite ich pominięcie. Wojewoda podkreślił, że organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę, uznał za stronę A.P., który złożył w dniu 4 lutego 2019 r. oświadczenie, że włada masą spadkową po zmarłych: A. Ż., J. Ż., W. M., J. M., jednakże z dokumentacji organu I instancji nie wynika, w konsekwencji jakich działań A. P. złożył ww. oświadczenie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że posiadanie testamentu nie oznacza nabycia spadku. Poza tym A. P. przedłożył jedynie testament J. Ż., z którego wynika, że jest on jedynym jej spadkobiercą, ale J. Ż. nie była właścicielem działki nr p, a jedynie jej użytkownikiem. Z powyższego organ odwoławczy wywiódł, że nie można uznać A. P. jako spadkobiercy po ww. zmarłych. Dodatkowo Wojewoda zaznaczył, że w przypadku, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, jak również nie jest możliwe, aby w sprawie jako strona działała osoba sprawująca zarząd majątkiem masy spadkowej lub kurator, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe organ winien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. Sprzeciw od tej decyzji wniosła A. P. (dalej: skarżąca). Domagając się jej uchylenia w całości podniosła zarzut naruszenia: a) art. 28 w zw. z art. 30 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego poprzez błędne przyjęcie, że stronami postępowania w sprawie są osoby nieżyjące, tj. J. M., W. M. oraz J. Ż., a jeżeli ww. osoby są stronami postępowania - niewyjaśnienie przez organ II instancji całokształtu materiału polegające na braku uznania A. P. za spadkobiercę ww. osób; ponadto, brak jest podstawy do uznania M. S. za stronę w niniejszym postępowaniu poprzez brak wykazania przez nią interesu prawnego; b) art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w sprawie, co skutkowało uznaniem przez organ II instancji, że należy uchylić zaskarżoną decyzję w sytuacji, w której brak było przeszkód do wydania tzw. decyzji merytorycznej w sprawie. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że Wojewoda skupił się na "kwestii ubocznej" tj. następców prawnych po zmarłych osobach, nie badając okoliczności, czy gdyby osoby te żyły byłyby uznane za strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako – "p.p.s.a.". Zgodnie zaś z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany z uwzględnieniem art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i w związku z art. 136 k.p.a. (uzupełniające postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). W przedmiotowej sprawie jedyną okolicznością, która miałyby zdaniem Wojewody uzasadniać wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. był brak wyjaśnienia następstwa prawnego po zmarłym A. Ż., W. M. i J. M.. Odnosząc się do tej kwestii przypomnieć należy, że była ona już wcześniej poruszana w poprzedniej decyzji kasatoryjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Po jej wydaniu organ I instancji pozyskał do akt sprawy wypis z rejestru gruntów w którym A. Ż., W. M. i J. M. wpisani są, jako właściciel działki nr [...] – podmiot grupowy udział:1/1. Z kolei J. Ż. wpisana jest jako jej użytkownik. W aktach sprawy znajdują się również akty zgonu ww. osób, z których wynika, że A. Ż. zmarł w 1975 r., W. M. w 1997 r., J. M. w 1996 r., zaś J. Ż. (żona A.) w 2003 r. Z kolei z pisma Sądu Rejonowego w [...] z dnia 14 maja 2019 r. wynika, że po żadnej z tych osób nie toczyło się postępowanie spadkowe, nie zostały zarejestrowane protokoły dziedziczenia, jak również protokoły przyjęcia oświadczenia o przyjęciu bądź odrzuceniu spadku po ww. osobach. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że A. P. zamieszkuje nieruchomość położoną w P. przy ul. [...] tj. działkę nr [...], a z jego oświadczenia wynika, że włada masą spadkową po ww. zmarłych. W ocenie Sądu zastrzeżenia organu odwoławczego w omawianym zakresie stanowią przykład nadmiernego formalizmu i nie mogą uzasadniać wydania decyzji kasatoryjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma potrzeby dalszego, bardziej szczegółowego wyjaśniania następstwa prawnego po zmarłych. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że ani A. Ż., ani W. M., ani J.M. nie byli adresatem decyzji; organ odwoławczy przyjął, że są oni stroną postępowania administracyjnego z tytułu bycia właścicielami działki nr [...], choć nie wyjaśnił, czy działka nr [...] pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji. Przyjęcie, że A. P. jest następcą prawnym ww. zmarłych niewątpliwie jest uproszczeniem, które w okolicznościach rozpatrywanej sprawy może być uznane w ocenie Sądu za dopuszczalne. Trzeba, bowiem mieć na uwadze, że skarżąca A.P. w powyższej sytuacji nie może realizować prawa zabudowy nieruchomości stanowiącej jej własność (przy założeniu, że spełnione są wszystkie wymogi dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o których mowa w ustawie Prawo budowlane). Dalsze przedłużanie postępowania celem ustalenia w sposób bardziej szczegółowy następców prawnych po zmarłych właścicielach działki nr [...] byłoby nadmiernym formalizmem, tym bardziej, że brak wpisania ich następców prawnych do ewidencji gruntów potwierdza, że postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone, a ich spadkobiercy (jeżeli takowi są) przez 20 lat i więcej nie są procedurą spadkową zainteresowani. Składająca odwołanie od decyzji organu I instancji M. S. podważająca wiarygodność oświadczenia A. P. również nie wskazała kto jest spadkobiercą zmarłych osób. Natomiast podkreślić należy, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje jej w sprawie przymiot strony i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się z kolei do rozważań organu dotyczących zawieszenia postępowania, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, jak również nie jest możliwe, by w sprawie jako strona działała osoba sprawująca zarząd masą spadkową, a postępowanie nie podlega umorzeniu Sąd wyjaśnia, że z literalnego brzmienia art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że obowiązek zawieszenia postępowania dotyczy sytuacji gdy śmierć podmiotu, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie nastąpiła po jego wszczęciu. Dopiero bowiem z chwilą wszczęcia postępowania podmioty te nabywają przymiot strony (tak też wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2008 r., IISA/Kr 1044/08, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008 r. w sprawie IIOSK 1807/06) zatem sam fakt, że ustawodawca nie określił momentu śmierci stron postępowania nie oznacza, że rozciągnął stosowanie tego przepisu na zgon mający miejsce tak przed jak i po rozpoczęciu rozpatrywania sprawy, skoro przed wszczęciem postępowania podmiotowi takiemu nie przysługuje przymiot strony. W odniesieniu natomiast do przymiotu strony należy podkreślić, że organ odwoławczy uchylając decyzję Starosty [...] wobec braku wyjaśnienia następstwa prawnego po zmarłych ww. osobach w istocie nie wyjaśnił kluczowej kwestii, czy nieruchomość której byli właścicielami znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sam bowiem fakt graniczenia z nieruchomością objętą inwestycją nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego w takim postępowaniu. Z akt sprawy nie wynika, aby Wojewoda [...] podejmował czynności mające służyć wyjaśnieniu sprawy, które ewentualnie uzasadniałyby wniosek, że sprawa pozwolenia na budowę wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien przede wszystkim ustalić, czy działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a w przypadku pozytywnego ustalenia za dopuszczalne uznać prowadzenie postępowania z udziałem A. P.. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania rozstrzygnięto, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 209 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej od organu kwotę 200 zł, odpowiadającą wysokości uiszczonego wpisu od sprzeciwu.