VII SA/Wa 1728/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. znak : [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 §1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 ustawy z dnia 14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000r. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 82 ust 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 106/2000 poz.1126 z późn. zm.), stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatu C. z dnia [...] marca 2003r. znak : [...] udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania szklarni przebudowanej na zakład produkcji materiałów budowlanych, tj. [...], zlokalizowanej w miejscowości R. przy ul. [...], na działce nr ew. [...]. Decyzją z dnia [...] października 2003r. znak : [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez L. N. i Z. M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Wojewody [...], iż zatwierdzony przez Starostwo Powiatowe projekt budowlany pn. "Zmiana sposobu użytkowania obiektu szklarni na zakład produkcji materiałów budowlanych", przewiduje m.in. uzupełnienie ścian szklarni pustakami żużlowymi, co nie odpowiada dyspozycji art. 71 Prawa budowlanego. Ponadto, z opisu technicznego inwestycji wynikało, że w latach dziewięćdziesiątych szklane ściany wymieniono na murowane, a w 2002r. wschodnia połać dachowa szklarni została wymieniona na pokrycie z blachy trapezowej. Tak przebudowany obiekt , zdaniem organu nie był już szklarnią, o której zmianę sposobu użytkowania wystąpił inwestor. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek inwestorów dotyczył w istocie przebudowy obiektu na zakład produkcji materiałów budowlanych, dlatego nie mógł być rozpatrzony na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Wydając decyzję o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania organ dopuścił się rażącego naruszenia tego przepisu, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednocześnie organ wskazał, iż brak udziału wszystkich stron w postępowaniu administracyjnym może stanowić jedynie przesłankę do wznowienia postępowania. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł L. N. Skarżący wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął fakt, iż sprawa wcześniejszej samowolnej zmiany sposobu użytkowania szklarni została zlikwidowana decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który decyzją z [...] lutego 2003r., orzekł o zaniechaniu użytkowania, co zostało wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2005r. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003r. znak : [...]. Dokonując pod tym względem kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że decyzja ta jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, Wojewoda [...] stwierdzając nieważności decyzji Starosty Powiatu C. dnia [...] marca 2003r. znak : [...] –wydanej na podstawie art. 71 ust.1 Prawa budowlanego z 1994r., jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia podał jedynie art. 156 K.p.a. Organ nie wykazał, jakie wady tkwią w kontrolowanej decyzji, a uzasadnienie dotyczy w zasadzie istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją. W podsumowaniu swoich rozważań Wojewoda [...] wskazał, iż ... "w ocenie organu odwoławczego decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, co stanowi wystarczającą podstawę do jej unieważnienia". Sąd stwierdził, że stanowisko takie jest błędne bowiem istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest orzekanie, co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. Organ nadzoru wszczyna postępowanie w nowej sprawie i rozstrzyga wyłącznie, co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Sąd wskazał również, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż udzielone pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie wskazując nie tylko niewątpliwego naruszenia prawa ale także wykazania, że naruszenie to ma charakter rażący a przecież w prowadzonym postępowaniu musi być wykazane, jakie przyczyny spowodowały, iż w konkretnej sprawie zachodzi kwalifikowane naruszenie prawa – podkreślił Sąd. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie wykazano nie tylko, że weryfikowana decyzja rażąco naruszono prawo, ale że w ogóle doszło do naruszenia prawa. Wynika to między innymi z faktu, iż w przedmiotowej sprawie prowadzone były także inne postępowania dotyczące między innymi samowolnej zmiany sposobu użytkowania szklarni i decyzje w nich wydane nie powinny być pomijane przy kompleksowej analizie sprawy. Wojewoda [...], w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 204/04, decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r., znak: [...] na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu C. z dnia [...] marca 2003r., znak: [...], zezwalającej Panu L. N. oraz Państwu Z. i W. M. na zmianę sposobu użytkowania szklarni przebudowanej na zakład produkcji materiałów budowlanych, tj. [...] zlokalizowany przy ul. [...] w miejscowości R. na działce nr ew.[...]. Od w/w rozstrzygnięcia odwołali się M. J. oraz S. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].11.2005r. znak : [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. znak: [...] stwierdzając w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 71 ust 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994r., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga pozwolenia właściwego organu, przy czym w takiej sytuacji odpowiednio stosuje się art. 32 tejże ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, iż wnioskujący o zmianę sposobu użytkowania szklarni na zakład produkcji materiałów budowlanych uczynili zadość w/w wymogom Prawa budowlanego, ponieważ przedłożyli postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2003r. znak : [...], akt notarialny z dnia [...] sierpnia 1988r., Rep. [...], projekt zmiany sposobu użytkowania wraz z projektem zagospodarowania działki łącznie z uzgodnieniami pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowymi. Natomiast nie ma, zdaniem organu, znaczenia dla badania legalności decyzji Starosty Powiatu C. z dnia [...] marca 2003r., fakt wcześniejszej samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej szklarni, gdyż obowiązek zaniechania dotychczasowego sposobu użytkowania wynikający z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2003r.,znak: [...], został wykonany, co potwierdza przeprowadzona w dniu [...] marca 2003r., kontrola (pismo PINB w C. z dnia [...] marca 2003r., znak: [...]). Organ odwoławczy zgodził się z argumentacją Wojewody [...], że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w wystarczającym zakresie, zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wiążącym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2005r., sygn. akt VIISA/Wa 204/04. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż zarzuty podniesione przez odwołujących się w odwołaniu nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu, mogąc ewentualnie stanowić przesłankę postępowania wznowieniowego. Nie mogą one zatem doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł S. K. podnosząc, podobnie jak w odwołaniu, brak udziału stron, w tym strony skarżącej, w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Powiatu C. z dnia [...] marca 2003r. znak : [...] udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania szklarni. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie - aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli wskazanych we wniesionym środku zaskarżenia. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona. Dokonując pod tym względem kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że decyzja ta jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podziela stanowiska organów, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w wystarczającym zakresie i zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wiążącym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2005r., sygn. akt VIISA/Wa 204/04. Stosownie do treści art. 7 i 77 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędna do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu orzekającego, w niniejszej sprawie nie ustalono jednoznacznie stanu faktycznego sprawy i nie przeprowadzono analizy skutków prawnych ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2003r. wydanej w oparciu o przepis art. 71 ust.3 Prawa budowlanego. Powyższą decyzją orzeczono o zaniechaniu dotychczasowego sposobu użytkowania budynku szklarni na pomieszczenie do produkcji [...], z uwagi na samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia organu wynikającego z art.71 Prawa budowlanego i ma podobną rolę jak pozwolenie na budowę oraz że w przedmiocie zaistniałej samowoli budowlanej konieczne jest przeprowadzenia odrębnego postępowania. Przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego wskazuje środki, jakie mają zastosowanie w razie dokonania samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu stanowiąc, że w takich przypadkach stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Redakcja tego przepisu nie nasuwa wątpliwości co do tego, że w okolicznościach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu właściwy organ zobligowany jest do stosowania środków przewidzianych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego dla samowolnego wykonywania robót budowlanych. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przed datą wydania decyzji przez Starostę Powiatu C. z dnia [...] marca 2003r., znak: [...], zezwalającej Panu L. N. oraz Państwu Z. i W. M. na zmianę sposobu użytkowania szklarni przebudowanej na zakład produkcji materiałów budowlanych zmieniony już został sposób użytkowania obiektu, jednakże bez uzyskania uprzednio pozwolenia organu administracji architektoniczno – budowlanej. Zmiana sposobu użytkowania bez takiej decyzji oznacza, że sprawca dopuszcza się tzw. samowoli budowlanej, a to zdarzenie prawne wymaga przeciwdziałania ze strony organów nadzoru budowlanego. Udzielenie w takich warunkach pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania stanowiłoby niedopuszczalne obejście przepisu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie można zatem mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, jeżeli ta zmiana powstała w wyniku samowolnej przebudowy czy rozbudowy obiektu budowlanego oraz robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W takim przypadku zmiana sposobu użytkowania jest skutkiem, a nie przyczyną, którą jest samowola budowlana. Organ nie może więc zmienić sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez jednoznacznego wyjaśnienia zaistniałej i stwierdzonej samowoli budowlanej. Brak podjęcia przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w kwestii dotyczącej zaistniałej w istniejącym obiekcie samowoli budowlanej, polegającej na przebudowie obiektu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7,8,77 kpa. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.