VII SA/Wa 173/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2008 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki zespołu budynków gospodarczo - garażowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. T. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnej budowy zblokowanego zespołu budynków gospodarczo-garażowych (dwa budynki o wym. około 2,80 m x 5,45 m każdy + pomieszczenie do składu drewna o wymiarach około 3,80 m x 3,80 m), zrealizowanego na działce nr ewid. 136/5 przy ul. [...] w P., nakazał D. T. rozbiórkę w/w budynków gospodarczo-garażowych, zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że na wniosek J. C. z dnia 14 września 2006r., w dniu 29 września 2006r. przeprowadził kontrolę dotyczącą prawidłowości zabudowy działek o nr ewid. [...], [...] i [...], zlokalizowanych w P. przy ul. [...], będących własnością D. T.. Ustalono, iż na działce nr ewid. [...] inwestor zrealizował zblokowany zespół budynków gospodarczo-garażowych o konstrukcji drewnianej (o wymiarach około 2,80 m x 5,45 m każdy + pomieszczenie do składu drewna o wymiarach około 3,80 m x 3,80 m). Według oświadczenia inwestora budynki powstały w 1997 roku. Inwestor – D. T. nie posiada pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, organ nadzoru stopnia powiatowego wszczął postępowanie administracyjne, a następnie ustalił, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miasta P. z 1997 roku, w świetle ustaleń planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w P. z dnia [...] grudnia 1980r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1986r. Nr [...], poz. [...]), działka nr [...] była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W celu szczegółowego wyjaśnienia, organ I instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji geodezyjnej w/w działki. Następnie po uchyleniu w/w postanowienia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – organ I instancji, przeprowadzając ponownie postępowanie, ustalił, że działka o nr ewid. [...] w P. przy ul. [...] znajduje się na terenie nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na przedmiotową działkę po 31 grudnia 2003 roku nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym, zgodnie z art. 48 prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2007r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 3 prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania D. T. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zaś kwestie podnoszone w odwołaniu przez skarżącego pozostają bez wpływu na kształt zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ II instancji, mając na uwadze postulat zawarty w odwołaniu inwestora, odnośnie zastosowania w stosunku do przedmiotowych budynków art. 29 ust. 2 prawa budowlanego, wyjaśnił, iż powołany przepis wyłącza spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie wolno stojące parterowe budynki gospodarcze wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zdaniem organu odwoławczego, samowolnie wybudowane budynki gospodarcze spełniają pierwszy z powołanych wyżej warunków, tj. powierzchna zabudowy każdego z nich nie przekracza 25 m2, to jednak usytuowanie przedmiotowych obiektów nie czyni zadość drugiej z wymienionych w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego przesłanek, ponieważ łączna liczna obiektów przekracza dwa na każde 500 m2 powierzchni działki 136/5. W ocenie organu, nie jest możliwe zastosowanie, w stosunku do zespołu budynków usytuowanych na działce położonej przy ul. [...] w P., art. 29 ust. 2 prawa budowlanego. Tym samym ich budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast D. T. takiego pozwolenia nie posiadał. Organ wskazał, że warunkiem legalizacji obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia jest łączne spełnienie dwóch przesłanek wymienionych w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, a mianowicie: zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie naruszenie przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Według informacji uzyskanych od Urzędu Miejskiego w P. działka o nr ew. [...] w P. nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor nie dysponuje również ostateczną (w dniu wszczęcia postępowania) decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym, nie jest możliwe przeprowadzenie procesu legalizacyjnego przedmiotowej inwestycji w oparciu o art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, dlatego zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało orzec rozbiórkę – na podstawie art. 48 ust. 1 w/w ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. T.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji naruszenie treści art. 29 ust. 2 prawa budowlanego w związku z art. 2 prawa o planowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów, a ponadto wniósł o ich uchylenie i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, iż stan faktyczny sprawy jest inny niż przyjęto w obu decyzjach organów administracyjnych, bowiem na działce o powierzchni 1073 m2 składającej się z wielu działek ewidencyjnych wzniesiono dwa budynki gospodarcze wolno stojące i jeden prowizoryczny na składowanie drewna. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie należy przesądzić, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego budowa budynków gospodarczo-garażowych, tj. dwóch budynków o wym. około 2,80 m x 5,45 m każdy + pomieszczenia do składu drewna o wymiarach około 3,80 m x 3,80 m, zrealizowanych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P., wymaga pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Jak wynika z akt sprawy, sporne budynki pobudowane na działce nr ew. [...] w P., chociaż każdy z nich nie przekracza powierzchni zabudowy do 25 m2, ponieważ dwa z nich mają powierzchnię po 15,26 m2, a trzeci – 14,44 m2, to jednak łączna liczba tych obiektów na działce nr ew. [...] przekracza limit, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z tym przepisem ilość obiektów budowlanych na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia 19 września 2006r. powierzchnia działki nr ew. [...] wynosi 117 m2. W związku z powyższym, że powierzchnia w/w działki wynosi 117 m2, a inwestor zrealizował na niej trzy obiekty budowlane, to zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie ulega wątpliwości, iż sporna budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Z ustaleń organów wynika, że inwestor – D. T. - nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę w/w obiektów budowlanych. Tak więc, sporna inwestycja powstała w ramach samowoli budowlanej. Na taką okoliczność ustawodawca w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przewidział możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Jednak warunkiem przeprowadzenia tego postępowania jest ustalenie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 827/04, publ. LexPolonica nr 379840). W związku z powyższym, organ administracyjny po ustaleniu, że ma do czynienia z samowolą budowlaną, w pierwszej kolejności winien przeprowadzić stosownie do art. 48 prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne, które od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 718), tj. od dnia 11 lipca 2003r. - jest zasadą. Zgodnie z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (patrz: art. 48 ust. 2). Stosownie do art. 48 ust. 3 w postanowieniu tym organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Dopiero w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, organ administracyjny winien zastosować przepis art. 48 ust. 1, tzn. orzec nakaz rozbiórki (patrz: art. 48 ust. 4). Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie przeprowadził w sposób zgodny przepisami prawa budowlanego postępowania legalizacyjnego, czym naruszył art. 48 ust. 1 i ust. 3. Organ ten nie wydał postanowienia w trybie art. 48 ust. 3, natomiast przy piśmie z dnia 15 stycznia 2007r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w P. o udzielenie informacji, czy na działkę nr ew. [...] była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, i czy działka ta jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi uzyskał informację, że działka ta położona jest na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również na przedmiotową działkę po dniu 31 grudnia 2003r. nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. W związku z w/w ustaleniami, na podstawie art. 48 ust. 1 wydał decyzję o nakazie rozbiórki, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy. Jednak zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, których materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1, winny opierać się pośrednio na przepisach art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), bowiem na podstawie tych przepisów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w pierwszej kolejności miał obowiązek przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, w ramach którego zgodnie z art. 48 ust. 3 powinno zapaść postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych z ewentualnym nałożeniem na inwestora stosownego obowiązku. Z akt sprawy wynika, że organ administracyjny w przeprowadzonym postępowaniu nie wydał stosownego postanowienia. W tym miejscu należy wskazać, że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie o sygn. akt P 37/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W/w wyrok został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2007r. Nr 247, poz. 1844 i wszedł w życie w dniu 29 grudnia 2007r. Okoliczność ta pozostaje nie bez znaczenia dla wyniku zakończonego postępowania administracyjnego, jak również – sądowoadministracyjnego toczącego się w niniejszej sprawie. W odniesieniu do decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym właściwy tryb ich eliminowania z obrotu prawnego - w razie orzeczenia niezgodności z Konstytucją przepisu, na podstawie którego decyzja, czy postanowienie zostały wydane - normuje art. 145a § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 24 czerwca 2002r., sygn. akt II SA/Ka 2164/00, publ. LexPolonica nr 357208). Przepis ten stanowi, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, z Konstytucją. Tak więc wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji lub postanowienia, zgodnie z art. 145a § 1 Kpa, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, organ administracyjny w ponownie przeprowadzonym postępowaniu legalizacyjnym winien w pierwszej kolejności wydać postanowienie na podstawie art. 48 ust. 3, które zarówno jak całe postępowanie legalizacyjne, powinno zapaść z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt P 37/06. Dopiero w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie przez inwestora nałożonego obowiązku, organ będzie mógł zastosować art. 48 ust. 1 – orzec nakaz rozbiórki. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.