VII SA/Wa 173/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa), po rozpatrzeniu odwołania J. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...], udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] [...] pozwolenia na użytkowanie garaży, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. znak: [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] pozwolenia na użytkowanie murowanego budynku garażowego sześcioboksowego (o powierzchni zabudowy 107,26 m2, powierzchni użytkowej 92,40 m2 , kubaturze 295,00 m3) i budynku garażu blaszanego (o powierzchni zabudowy 13,00 m2 , powierzchni użytkowej 12,20 m2 , kubaturze 26,00 m3 ), położonych w [...] przy ul. [...]na działce nr ewid. gr. [...], równocześnie zobowiązując inwestora do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem oraz utrzymywaniem go w należytym stanie technicznym i estetycznym. W uzasadnieniu ww. decyzji Starosta [...]wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2001 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] złożyła wniosek o pozwolenie na użytkowanie murowanego budynku garażowego sześcioboksowego i budynku garażu blaszanego w [...] przy ul. [...]na działce nr ewid. gr. [...], wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Do wniosku dołączone były wymagane dokumenty wraz z oświadczeniem trzech użytkowników garaży, że zostały one wybudowane w 1965 r. i od tego czasu są użytkowane jako garaże. Organ wskazał, że garaże są w dobrym stanie technicznym i nadają się do użytkowania, a ponadto uznał, że w sprawie upłynęło 5 lat od zakończenia budowy garaży co jest warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, w oparciu o art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. znak: [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] wskazała, że wbrew informacji zawartej w inwentaryzacji technicznej będącej podstawą wydania pozwolenia na użytkowanie, brak było w dacie wydania decyzji możliwości dojazdu do każdego z boksów garażowych poprzez układ dróg lokalnych. Wskazała także, że takich dróg nie ma obecnie, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] (poprzednio w [...]), stwierdził nieważność decyzji ww. Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...], udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] [...] pozwolenia na użytkowanie murowanego budynku garażowego sześcioboksowego (o powierzchni zabudowy 107,26 m2, powierzchni użytkowej 92,40 m2 , kubaturze 295,00 m3) i budynku garażu blaszanego (o powierzchni zabudowy 13,00 m2 , powierzchni użytkowej 12,20 m2 , kubaturze 26,00 m3 ), położonych w [...] przy ul. [...] na działce nr ewid. gr. [...]. Od decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2011 r. odwołanie wniósł J. C.. Po rozpatrzeniu odwołania J. C. GINB wydał powołaną na wstępie decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu [...] zwrócił uwagę, że garaże będące przedmiotem decyzji zezwalającej na użytkowanie zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r., w związku z czym zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w przedmiotowej sprawie należało zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). organ powołał się przy tym na art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 40 i 42 tej ustawy. Ponadto wskazał na konieczność stosowania reguł dowodowych określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Mając na uwadze powyższe oraz stan faktyczny sprawy GINB podniósł, że Starosta [...] wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2002 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, jak również nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa, co wywarło istotny wpływ na treść w/w rozstrzygnięcia. Wobec tego stwierdził, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. [...] WINB zasadnie stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., w związku z art. 7 i 77 Kpa), a tym samym wypełniającej pozytywną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie GINB uznał, że argumenty powołane w uzasadnieniu odwołania pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Powyższa decyzja GINB z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez J. C., który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa mające wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, tj.: 1. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie: a) art. 104 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez brak odniesienia się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, poza ogólnym stwierdzeniem , iż "pozostają bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia", b) art. 7 kpa w zw. z art. 140 kpa kpa poprzez nierozpatrzenie w całości odwołania - brak w uzasadnieniu odniesienia do zarzutów odwołania, c) art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zakresie w jakim nie uwzględnia, iż do budowy przedmiotowych garaży w 1965r. miała zastosowanie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 i z 1965 r. Nr 13, poz. 91), a nie ustawa Prawo budowlane z 1974r. oraz w zakresie w jakim nie uwzględnia możliwości legalizacji tego obiektu, d) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż przy wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2002r. znak: [...] doszło do rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącego nic takiego nie miało miejsca, gdyż samo nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji, czy organ zbadał okoliczności opisane w art. 37 lub 40 ustawy Prawo Budowlane z 1974r. nie oznacza, iż decyzja została wydana z naruszeniem normy zawartej w tych przepisach. Dopiero ustalenie przez W\NB, iż występowały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki lub doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przedmiotowych garaży oznaczałoby, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem tych przepisów. Pominięcie tego ustalenia nie pozwala na pozytywną odpowiedź, że decyzja narusza normę zawartą w przepisach art. 37 lub 40 ustawy Prawo Budowlane z 1974r. e) art. 7 kpa w związku z art. 77 § I kpa poprzez bezpodstawne odstąpienie od ustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa oraz uchylenie decyzji organu I instancji, na podstawie art. 135 ppsa. W uzasadnieniu skargi J. C. wskazał na konieczność wykazania, że decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszneia prawa, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia niewazności. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz orezcznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 31 stycznia 1996r. (K 9/950TK 1996, Nr 1, poz. 2) wskazywał, iż przepisy art. 103 ust. 1 i 2 w związku z art. 48 ustawy z 7.7.1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414) są niezgodne z Konstytucją w zakresie w jakim wprowadziły reżim budowlany znacznie mniej korzystny od poprzedniego dla tej grupy inwestorów, którzy prowadząc budowę w okresie obowiązywania ustawy z 1974 r. i nie legalizując budowy na zasadach tej ustawy, mimo spełniania warunków niezbędnych dla legalizacji, wskutek nie zakończenia budowy do 31 grudnia 1994 r. zostali poddani działaniu przepisów bardzo rygorystycznego prawa budowlanego z 1994 r. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] [...] kwietnia 2002 r., znak: [...]. Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zarówno [...] WINB, jak i GINB prawidłowo stwierdzili nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie murowanego budynku garażowego sześcioboksowego w [...] przy ul. [...] na działce nr ewid. gr. [...], gdyż wzruszona w trybie nadzorczym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa obowiązującego w dniu jej wydania. W niniejszej sprawie poza sporem jest fakt, że wspomniany budynek garażowy został wybudowy w 1965 r., a zatem – wbrew twierdzeniom skarżącego – do samowoli tej mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., o czym stanowi wprost art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi. w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...) gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu lub zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, 2) lub powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stosownie natomiast do treści z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. powinno zakończyć się wydaniem decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie art. 42 ust 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Tymczasem Starosta [...] wydał decyzję na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, czym rażąco naruszył te przepisy, albowiem nie dopuszczalne było prowadzenie postępowania na podstawie przepisów tej ustawy. Zgodzić się również należy z twierdzeniem organu, że w tej sytuacji, Starosta [...] nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego ewentualnego spełnienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., od czego uzależnione było ustalenie możliwości legalizacji. W konsekwencji brak było również ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Powyższe naruszenia mają w ocenie Sądu charakter kwalifikowany i wyczerpują przesłankę oczywistego i rażącego naruszenia przepisów prawa. Zdaniem Sądu również społeczno-ekonomiczne skutki tego rozstrzygnięcia nie są możliwe do pogodzenia z zasadą praworządności, gdyż decyzja umożliwiająca użytkowanie obiektu budowlanego wykonanego w warunkach ewidentnej samowoli, bez jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w przedmiocie możliwości takiej legalizacji stanowi jawne naruszenie prawa stanowiące jednocześnie państwowe usankcjonowanie ewidentnego naruszenia prawa. Na skutki te wskazują również okoliczności sprawy wiążące się m.in. z brakiem właściwego dostępu do drogi publicznej, na co wskazywała wnioskująca Spółdzielnia. Nie ulega zaś wątpliwości, że dostęp ten powinien być przez organ zbadany w drodze postępowania legalizacyjnego, zaś jego brak skutkować nakazem rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy wskazać, że jakkolwiek zgodzić się należy z argumentem dotyczącym lakonicznego charakteru uzasadnienia i w tym zakresie niewykonaniem przez organ w pełni dyspozycji z art. 107 § 3 kpa, to jednak należy uznać, wobec powyższych argumentów, że brak ten nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa nie mogą odnieść skutku wobec charakteru ocenianego przez Sąd postępowania, które nie dotyczy rozstrzygnięcia sprawy użytkowania samowoli budowlanej, lecz weryfikacji decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. w trybie nieważnościowym. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.