VII SA/Wa 173/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi T. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpoznaniu wniosku Pani T.R., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2017 r., znak: [...] - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].09.2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...].12.2016 r., nr [...], [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB [...] z dnia [...].10.2016 r. nr [...], którym wstrzymano użytkowanie pierwszego i drugiego piętra oraz piwnicy w budynku mieszkalnym przy ul. [...] nr [...] w W. oraz nałożono na właścicieli: Pana W. R. i P. T.R. obowiązek wykonania i przedłożenia w PINB [...], w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów dotyczących dokonanej zmiany sposobu użytkowania pierwszego i drugiego piętra oraz piwnicy w budynku mieszkalnym przy ul. [...] nr [...] w W., który wykorzystywany jest na cele prywatnej szkoły podstawowej, tj.: - oceny technicznej w zakresie prawidłowości i zgodności z wymaganiami przepisów, w tym techniczno-budowlanych, wraz z niezbędnymi pozwoleniami, uzgodnieniami lub opiniami wymaganymi odrębnymi przepisami, między innymi w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz warunków sanitarno-higienicznych, - inwentaryzacji budowlanej zawierającej rysunek i opis techniczny określający charakterystykę ww. części budynku oraz ich konstrukcję wraz z danymi techniczno- użytkowymi, w tym wielkość i układ obciążeń. Po rozpatrzeniu wniosku Pani T.R. z dnia [...].04.2017 r. GINB postanowieniem z dnia [...].09.2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...].12.2016 r. Pani T.R., pismem z dnia [...].10.2017 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...].09.2017 r. Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Tryb ten umożliwia kontrolę ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, co stanowi wyjątek od zasady trwałości orzeczeń ostatecznych ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. i polega jedynie na skontrolowaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwyczajnym jest dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed 01.06.2017 r., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W oparciu o art. 126 k.p.a. ww. przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie do postanowień. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było sporne, że zmiana sposobu użytkowania spornego budynku mieszkalnego (za wyjątkiem parteru), obecnie wykorzystywanego jako budynek szkoły, nastąpiła bez zgłoszenia właściwym organom. Pani T.R. kwestionowała natomiast, ustaloną przez organ powiatowy datę zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem Skarżącej zmiana ta nastąpiła w 1989 r., a nie jak ustalił PINB [...] w 1997 r., co skutkowało zastosowaniem przez organy nadzoru budowlanego niewłaściwych przepisów. Zarzut zastosowania przez organy nadzoru budowlanego niewłaściwych przepisów, jako podstawy prawnej weryfikowanych orzeczeń jest niezasadny. Obecnie kwestie związane z samowolną zmianą sposobu użytkowania reguluje art. 71 a ustawy z dnia 07.07.1994 r. (tj. na dzień orzekania w postępowaniu zwykłym: Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 2 ust 3 ustawy z dnia 16.04.2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) o zmianie ustawy - Prawo budowlane, przepisu art. 71 a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Ww. ustawa z dnia 16.04.2004 r. weszła w życie z dniem 31.05.2004r. W świetle powyższego, do każdej zmiany sposobu użytkowania dokonanej przed dniem 31.05.2004 r., ma zastosowanie art. 71 ustawy z dnia 07.07.1994 r. w jego brzmieniu obowiązującym przed wskazaną powyżej nowelizacją. W związku z tym niezależnie czy samowolna zmiana sposobu użytkowania części przedmiotowego obiektu miała miejsce w 1989 r., czy w 1997 r., to w jednym i drugim przypadku do legalizacji takiej zmiany ma zastosowanie art. 71 Prawo budowlane z 07.07.1994 r. Ponadto - jak wynika z przepisu przejściowego - art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane - ustawa z 1974 r. ma zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku samowolnej budowy obiektu budowlanego przed dniem 01.01.1995 r., tzn. w sytuacjach, w których zastosowanie miałby art. 48 Prawa budowlanego. W świetle powyższego, GINB podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].09.2017 r. Ustalenie, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania miała miejsce przed 31.05.2004 r. jest wystarczające, żeby uznać, że weryfikowane postanowienie PINB [...] z dnia [...].10.2016r. jest wydane na właściwej podstawie prawnej - art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, w jej brzmieniu obowiązującym przed dniem 31.05.2004 r. (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016). GINB podtrzymuje również stanowisko, że nałożony na Pana W.R. i Panią T. R. obowiązek dostarczenia ocen technicznych i inwentaryzacji budowlanej nie jest w sposób oczywiście sprzeczny z zakresem obowiązków jakie organy nadzoru budowlanego mogą nakładać na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ stwierdził również, że weryfikowane postanowienie PINB dla [...] z dnia [...].10.2016 r. oraz utrzymujące je w mocy postanowienie [...] WINB z dnia [...].12.2016 r. wydane zostały na odpowiedniej podstawie prawnej i nie naruszają rażąco prawa. Ponadto orzeczenia te nie są obarczone pozostałymi kwalifikowanymi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Wydane zostały przez właściwy organ, nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, nie były niewykonalne w dniu wydania, a ich wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą, nie zawierają wady powodującej nieważność z mocy prawa. Skargę na to postanowienie złożyła T.R.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, która przesądza o konieczności jego uchylenia; 2) art. 7, 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, II. Naruszenie przepisów prawa materialnego 1) naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust.3 w zw. z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie. W przypadku kiedy organ ustaliłby stan faktyczny prawidłowo to w tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszego stopnia i organ drugiego stopnia powinny zastosować ustawę z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane co doprowadziło do nieważności decyzji tj. art. 156 § 1 pkt. 2 i pkt. 5 2) naruszenie art. 103 ust. 2 prawa budowlanego - poprzez jego zastosowanie. W przypadku kiedy organ ustaliłby stan faktyczny prawidłowo, to w tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszego stopnia i organ drugiego stopnia powinni zastosować ustawę z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane co doprowadziło do nieważności decyzji tj. art. 156 § 1 pkt. 2 i pkt. 5 3) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 i pkt.5 KPA poprzez jego niezastosowanie mimo, iż istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W oparciu o powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a wnosiła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] utrzymującego w mocy zaskarżone Postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...]. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględniając skargę na decyzję sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. 2017.1369, dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Dokonując tak zakreślonej kontroli postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i brak podstaw do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Bezspornym w sprawie jest to, że zmiana sposobu użytkowania spornego budynku mieszkalnego (za wyjątkiem parteru), obecnie wykorzystywanego jako budynek szkoły, nastąpiła w wyniku samowoli. W ocenie Skarżącej organy nadzoru budowlanego wydając postanowienie o wstrzymaniu użytkowania pierwszego i drugiego piętra oraz piwnicy w budynku mieszkalnym przy ul. [...] nr [...] w W. nie dokonały właściwych ustaleń w zakresie daty tej samowoli. Zdaniem Skarżącej ustalenie właściwej daty, czyli w 1989 r. pozwoliło by na zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z 24 października 1974 r. Stwierdzić w związku z tym należy, że rację ma GINB wskazując, że podnoszona przez Skarżącą kwestia nie miała wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia o wstrzymaniu użytkowania części obiektu. Jak słusznie podkreśla organ przepis przejściowy aktualnej ustawy Prawo budowlane - art. 103 ust. 2 przewiduje stosowanie przepisów dotychczasowych jedynie w sytuacji konieczności orzeczenia rozbiórki w trybie art. 48 aktualnego Prawa budowalnego. W innym stanie faktycznym, w tym w sytuacji weryfikowania legalności sposobu użytkowania nie stosuje się przepisów nieobowiązującej ustawy Prawo budowlane. W judykaturze wskazuje się zasadnie, że przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie można zastosować do innych sytuacji, niż w nim wskazane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2006 r., II OSK 1098/05). Słusznie też organ wskazuje na przepis art. 71a, który został dodany do ustawy Prawo budowlane ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) i wszedł w życie dopiero w dniu 31 maja 2004 r. Ponadto, co ważne, w ustawie zmieniającej ustawodawca zawarł przepis przejściowy - art. 2 ust. 3, który stanowi, iż przepisu art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, to jest przed dniem 31 maja 2004 r. W takich przypadkach stosuje się bowiem przepisy dotychczasowe. Istotna jest zatem ta cezura czasowa, a nie ma wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości doszło przed 31 maja 2004 r. Podsumowując wskazać należy, że niezależnie od tego, czy samowolna zmiana sposobu użytkowania miała miejsce w dacie wskazanej przez organy nadzoru budowlanego, czy też w 1989 r. jak podaje Skarżąca, z przyczyn wskazanych wyżej w sprawie legalizacji tej samowoli nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Z uwagi na powyższe, wobec braku uzasadnionych zarzutów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.