VII SA/Wa 173/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Al. [...] w W. na zalecenia pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 października 2021 r., znak: WSK.5180.13.2021.KZ postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić stronie skarżącej – Wspólnocie Mieszkaniowej Al. [...] w W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 20 października 2021 r. wydał, na podstawie art. 38 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zalecenia pokontrolne, w celu wyeliminowania czynników oddziałujących negatywnie na stan zachowania obiektu zabytkowego oaz utrzymania go w niepogorszonym stanie. W wyniku wniesionych zastrzeżeń, organ w dniu 22 listopada 2023 r. zmienił zalecenia pokontrolne z dnia 20 października 2021 r. Następnie, po wniesieniu przez Wspólnotę Mieszkaniową Al. [...] w W. zastrzeżeń, Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków 13 grudnia 2021 r. zmienił zalecenia pokontrolne z dnia 22 listopada 2021 r. Pismem z 6 lipca 2022 r. Wspólnota Mieszkaniowa Al. [...] w W. wniosła o przesunięcie terminu do wykonania zaleceń pokontrolnych. W odpowiedzi, organ w piśmie z 18 lipca 2022 r. wskazał, że zalecenia pokontrolne pozostają w niezmienionym zakresie z terminem wykonania do 31 maja 2025 r. Wspólnota Mieszkaniowa Al. [...] w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zalecenia pokontrolne z dnia 10 października 2021 r., znak: WSK.5180.13.2021.KZ, zmienione w dniu 22 listopada 2021 r. i 13 grudnia 2021 r. oraz na pismo organu z 18 lipca 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), który przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.o.z. na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Zgodnie z ust. 2, wojewódzki konserwator zabytków może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1. Na mocy ust. 2a, kontrolowana osoba fizyczna lub kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, może zgłosić pisemnie umotywowane zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowe wyjaśnienia lub przedstawić dodatkową dokumentację. W ust. 2b przewidziano zaś, że wojewódzki konserwator zabytków, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych: 1) zmienia zalecenia pokontrolne i przekazuje je wraz z uzasadnieniem kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku stwierdzenia zasadności całości lub części zastrzeżeń albo 2) odmawia zmiany zaleceń pokontrolnych i swoje stanowisko wraz z uzasadnieniem przekazuje kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości. Wskazać należy, że przedmiotem skargi uczyniono nie tylko zalecenia pokontrolne, ale również pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 18 lipca 2022 r. stanowiące odpowiedź organu na pismo skarżącej, stanowiące prośbę o zmianę terminu ich wykonania. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę treść skargi, pod rozwagę sądu wojewódzkiego wchodzić będzie przepis pkt 4 ww. art. 3 § 2 p.p.s.a., który poddaje jego kontroli inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w wymienionych działach Ordynacji podatkowej oraz ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. W orzecznictwie przyjmuje się, a sąd orzekając w niniejszej sprawie pogląd ten aprobuje, że na gruncie ustawy o ochronie zabytków to zalecenia pokontrolne stanowią akt, który poddaje się kontroli sądowej. Zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów ustawy o ochronie zabytków nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przybierają formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Kwalifikowane są jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inne niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co z kolei przesądza o dopuszczalności wniesienia skargi na tego typu akt (zob. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 895/18, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważyć zatem należy, czy do takiej kategorii należy także zaskarżone pismo Konserwatora. Nie ulega wątpliwości, że pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej. W związku z tym dalszą ocenę dopuszczalności wniesionej skargi trzeba przeprowadzić pod kątem tego, czy zaskarżone pismo dotyczy uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, tj. czy przedmiot skargi, z uwagi na sferę którą reguluje, spełnia przesłanki uznania go za sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu powyższe pismo nie stanowi rozstrzygnięcia w przedmiocie zastrzeżeń od zaleceń, o których mowa w art. 40 ust. 2a u.o.z., a stanowi zgodę na wydłużenie terminu realizacji prac. Pismo organu z 18 lipca 2022 r. stanowi wyraz komunikacji organu z podmiotem, w odniesieniu do którego podejmowane są określone czynności uregulowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego (ustawy o ochronie zabytków). Pismo to informuje o wydłużeniu terminu do realizacji prac, zatem, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że zmienia ono zakres nałożonych na skarżącą obowiązków, nie ingeruje w istotę zaleceń pokontrolnych. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a.. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, o jakim mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., jest terminem ustawowym, który nie może być skracany ani przedłużany. Upływ jego sąd uwzględnia z urzędu i z tej przyczyny wniesioną skargę odrzuca się na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 7 lutego 2012 r., II GSK 2458/11, LEX nr 1125473). Zauważyć należy, że: zalecenia pokontrolne z 20 października 2021 r., strona skarżąca odebrała 28 października 2021 r.; zmianę zaleceń pokontrolnych z 22 listopada 2021 r. - 26 listopada 2021 r.; zmianę zaleceń pokontrolnych z 13 grudnia 2021 r. - 17 grudnia 2021 r. W sytuacji, gdyby Sąd uznał za dopuszczalną skargę na pismo organu z 18 lipca 2022 r., to ono również zostało zaskarżone z uchybieniem terminu. W związku z powyższym uznać należy, że w każdym przypadku skarga została wniesiona po terminie. W ocenie Sądu, uchybienie terminu nie nastąpiło bez winy strony skarżącej. Z uwagi na powyższe w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ustawy orzeczono jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.