VII SA/Wa 1731/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi W.L. i R. D. na decyzję [....]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W.L. i R.D. solidarnie kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., Nr[...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[..]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R.D. i W.L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. (dalej: "PINB w Powiecie G.", "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2021 r., Nr[...], umarzającej postępowanie administracyjne - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...]czerwca 2020 r. do PINB w G. wpłynęło pismo R.D. i W.L.(dalej: "wnioskodawcy"), w którym domagali się przeprowadzenia kontroli w sprawie podniesienia terenu działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości PGR[...] , gm.G.. Pismem z [...] czerwca 2020 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Następnie w dniu [...] sierpnia 2020 r. przedstawiciel PINB w G. przeprowadził oględziny, w toku których nie stwierdził znacznego podniesienia terenu działki nr ew. [...] w odniesieniu do działek sąsiednich. Stwierdził brak korytek ściekowych przy bramie wjazdowej na posesję, co powoduje spadek wody z utwardzonego zjazdu przed pomieszczeniem garażu na ulicę. Stwierdzono również, że osłona śmietnikowa usytuowana jest przy międzysąsiedzkiej granicy, co nie jest zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. W trakcie kontroli ustalono także, że ukształtowanie terenu działki i jej spadek w kierunku strefy przy śmietniku może powodować spiętrzenie się wód opadowych w tym miejscu i przepływać na działkę sąsiada. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. organ powiatowy nałożył na O.U.i P.U. (dalej: "inwestorzy") obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z podniesieniem terenu i zagospodarowaniem wód opadowych, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. MWINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. umorzył postępowanie zażaleniowe w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji w dniu [..] lutego 2021 r. do PINB w Powiecie G. wpłynęła Opinia geotechniczna dotycząca budowy domu jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K., opracowana w lipcu 2012 roku przez geologa inżynierskiego M.R.(nr upr.[...]), pomiar wysokości terenu wykonany dnia [...] stycznia 2021 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. P.W. oraz pomiar inwentaryzacyjny budynku mieszkalnego sporządzony przez geodetę uprawnionego mgr inż.P.W., przyjęty do ewidencji materiałów zasobu Starostwa G. dnia [...] września 2016 r. W związku z powyższymi ustaleniami PINB w Powiecie G. decyzją z [...] lutego 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie podniesienia terenu działki nr ew.[...]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli wnioskodawcy wskazując na liczne błędy pisarskie zawarte w decyzji organu powiatowego. Wskazali również na brak oceny legalności, złą ocenę okoliczności faktycznych, naruszenie przepisów procedury administracyjnej i przepisów prawa materialnego, a także na brak istoty rozpoznania problemu. Podkreślili, że żadna decyzja PINB w Powiecie G. wydana w sprawach ich dotyczących nie rozwiązała problemu związanego z niekorzystnym oddziaływaniem inwestorów na ich nieruchomość. Po jego rozpatrzeniu [...]WINB decyzją z [...] czerwca 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB w Powiecie G. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącym podstawę wydanego rozstrzygnięcia, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jak podkreślił [...]WINB przesłanką uzasadniającą podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu powyższego przepisu jest niewątpliwie brak uzasadnionego przedmiotu żądania, dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i nakładania obowiązku z zakresu nadzoru budowlanego (co miało miejsce w omawianej sprawie) skutkuje umorzeniem postępowania. W ocenie organu odwoławczego z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby istniały materialno-prawne powody dla dalszego prowadzenia przez organ powiatowy postępowania w przedmiocie podwyższenia omawianej działki, gdyż materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie nie wskazują, aby doszło do jej znaczącego podwyższenia. [...]WINB podkreślił, że w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych [...] sierpnia 2020 r. nie stwierdzono znacznego podniesienia terenu działki w odniesieniu do działek sąsiednich. Ponadto celem uzupełnienia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy organ powiatowy zobowiązał inwestorów do dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z podniesieniem terenu i zagospodarowaniem wód opadowych. Inwestorzy uzupełnili przedmiotową dokumentację. Organ II instancji podniósł równocześnie, że z projektu zagospodarowania terenu w miejscowości K. wynika, że działka nr ew.[...], której granice na projekcie oznaczone zostały literami A, B, C, D, posiadają rzędne wysokościowe: przy narożniku oznaczonym literą B - 129,3 (od strony ul.[...]), w narożniku oznaczonym literą C - 129,4 (od strony południowej), w narożniku oznaczonym literą D - 129,0 (od strony południowej przy granicy z działką skarżących nr ew.[...]). Rzędna wysokości projektowanego budynku oznaczona została na[...]. Rzędna działki nr ew. [...]przy granicy z działką nr ew. [...]oznaczona została na[...]. Z powyższego wynika, że działka nr ew. [...]posiadała naturalny niewielki spadek w kierunku działki nr ew.[...]. Co więcej, powyższe rzędne terenu posiadają zbliżone wartości jak te naniesione na mapie przyjętej do zasobów Starostwa G. dnia [...] marca 2014 r. Stąd też [...]WINB uznał, że teren sąsiadujących ze sobą działek nr ew. [...]utrzymuje się na zbliżonej wysokości i nie został podwyższony w sposób naruszający § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z powyższymi ustaleniami [...]WINB stwierdził, że organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Materiał dowodowy zgormadzony w przedmiotowej sprawie jest bowiem wystarczający do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi ryzyko skierowania wód opadowych z tej działki w kierunku działek sąsiednich, zaś spadek utwardzenia pod wiatą śmietnikową na działce nr ew. [...]wyprofilowany został w kierunku własnej działki i zdaniem organu powinien uniemożliwiać przenikanie wód opadowych z tej części działki na teren nieruchomości wnioskodawców. Równocześnie organ II instancji wskazał, że argumenty przedstawione w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji, gdyż stanowią polemikę z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Wnioskodawcy kwestionują bowiem przedłożoną przez inwestorów dokumentację geodezyjną, nie przedstawiając wiarygodnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń czy też podważających zgromadzony materiał dowodowy. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R.D. i W.L., domagając się jej uchylenia. W ich ocenie organ dopuścił się istotnych wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych i uwzględnieniu dowodów, które nie miały związku z meritum w tej w sprawie. Skarżący podkreślili, że w trakcie oględzin potwierdzono podwyższenie w rogu działki osłony śmietnikowej (bez zadaszenia) i nakazano w trybie postanowienia nałożenie obowiązku dostarczenia do PINB w Powiecie G. ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z podniesieniem terenu i zagospodarowaniem wód opadowych. Zdaniem skarżących strona, na którą został nałożony obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z podniesieniem terenu i zagospodarowaniem wód opadowych, nie spełniła zaleceń postanowienia. Zastąpiono bowiem żądaną ekspertyzę na badanie wysokości terenu sporządzone przez tego samego geodetę, który dokonywał pomiarów w 2016 roku na okoliczność bliżej nam nie znaną. Ponadto strona dostarczyła badania geologiczne gruntu zrobione na okoliczność uzyskania pozwolenia na budowę oraz dołączyła szerokie opracowanie z zamieszczonymi zdjęciami ze skutkami ulewy na sąsiednich działkach. Wszystkie te materiały istotnie wpłynęły na decyzje organu nadzoru, mimo że nie dotyczyły problematyki niniejszej sprawy. Skarżący stwierdzili, że pomimo niezrealizowania obowiązku wymaganego postanowieniem, PINB w Powiecie [...] wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. W swoich rozważaniach skarżący zwrócili również uwagę na okoliczność, że nie zostali poinformowani o niewykonaniu ekspertyzy i zastąpieniu jej innymi materiałami dostarczonymi w tej sprawie, stąd nie mogli zająć właściwego stanowiska. Na zakończenie skarżący stwierdzili, że argumentacja zawarta w odwołaniu została całkowicie pominięta przez [...]WINB, który nie zgłębił istoty problemu dość szczegółowo opisywanego przez skarżących. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021r., Nr[...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia [...] lutego 2021 r., Nr[...], umarzającą postępowanie w sprawie podniesienia terenu działki nr ew. [...]przy ul. [...]w miejscowości PGR K, gm.G. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że decyzja organu odwoławczego znajdująca oparcie w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a oraz decyzja ją poprzedzająca wskazująca jako podstawę prawną art. 105 § 1 k.p.a, zostały wydane z naruszeniem reguł wynikających z art. 7 i 77 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 81c ust 2 Prawa budowlanego i nie zostały poprzedzone należycie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Przedmiotem postępowania była kwestia "podniesienia terenu działki" nr ew. [...] położonej w K. przy ul. [...] które może mieć wpływ na zagospodarowanie wód opadowych i zalewanie działek sąsiednich. W dniu 12 sierpnia 2020 r. przedstawiciel PINB w G. przeprowadził oględziny, w toku których nie stwierdził znacznego podniesienia terenu działki nr ew. [...] w odniesieniu do działek sąsiednich. Stwierdził brak korytek ściekowych przy bramie wjazdowej na posesję, co powoduje spadek wody z utwardzonego zjazdu przed pomieszczeniem garażu na ulicę. Stwierdzono również, że osłona śmietnikowa usytuowana jest przy międzysąsiedzkiej granicy, co nie jest zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. W trakcie kontroli ustalono także, że ukształtowanie terenu działki i jej spadek w kierunku strefy przy śmietniku może powodować spiętrzenie się wód opadowych w tym miejscu i przepływać na działkę sąsiada. Ponieważ organ powziął uzasadnione wątpliwości , co do jakości wykonanych robót budowlanych, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2020r., działając na podstawie art. 81c ust 2 Prawa budowlanego, nałożył na właścicieli nieruchomości- O.U. i P.U. obowiązek dostarczenia – w terminie 2 miesięcy, ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z podniesieniem terenu i zagospodarowaniem wód opadowych, sporządzonej przez osobę posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane. Powyższe opracowanie powinno zawierać także dokładny i szczegółowy zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania, celem zagospodarowania terenu do stanu zgodnego z prawem. Podstawę prawną wydanego postanowienia stanowił art. 81c ust 2 Prawa budowlanego zgodnie z którym- organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika więc, iż stanowi on instrument umożliwiający organom (architektoniczno-budowlanym jak i nadzoru budowlanego) sprawne wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami. Postanowienie wydane w oparciu o omawiany przepis ma bowiem charakter dowodowy i takim celom służy. Przy czym, zaznaczyć trzeba, iż skorzystanie z uprawnienia określonego w ww. przepisie nie może być stosowane dowolnie i bez żadnych ograniczeń. Wskazuje na to wyraźnie brzmienie omawianego przepisu, w którym ustawodawca posługuje się sformułowaniem "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości" i wymienia trzy kategorie przesłanek, od których uzależnia możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z treści tego przepisu bezspornie wynika więc także, że organ wydający postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać istnienie w sprawie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. Zobowiązani O.U. i P.U. powyższego postanowienia nie zakwestionowali i nie wnieśli zażalenia, jednak go nie wykonali i nie przedłożyli żądanej przez organ ekspertyzy. Natomiast w dniu 2 lutego 2021 r. złożyli do organu Opinię geotechniczną dotycząca budowy domu jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...]w K., opracowaną w lipcu 2012 roku przez geologa inżynierskiego M.R. (nr upr.[...]), pomiar wysokości terenu wykonany dnia [...] stycznia 2021 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. P.W. oraz pomiar inwentaryzacyjny budynku mieszkalnego sporządzony przez geodetę uprawnionego mgr inż.p.W., przyjęty do ewidencji materiałów zasobu Starostwa G. dnia [...] września 2016 r. Nie ulega wątpliwości, że żaden ze złożonych przez inwestorów dokumentów nie spełnia wymagań dotyczących ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych i mogą stanowić one jedynie materiał dowodowy uzupełniający w stosunku do żądanej przez organ ekspertyzy. W tej sytuacja za uzasadniony należy uznać zarzut skargi, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem w sposób nieuprawniony organy zignorowały fakt wydania postanowienia Nr [...] z dnia [...] listopada 2020r., konwalidując brak jego wykonania złożonymi przez inwestorów dokumentami, których zresztą oceny , wbrew regule ustanowionej w art 80 k.p.a, nie przeprowadziły. Tymczasem zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być zaś dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Z tych wszystkich względów należało uznać, za przedwczesne umorzenie postepowania w sprawie niniejszej, a zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające za wydane z naruszeniem art. 7i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 81c ust 2 Prawa budowlanego w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy , organy uzupełnią materiał dowodowy o ekspertyzę sporządzoną zgodnie z postanowieniem organu powiatowego z dnia 6 listopada 2020r.,a następnie dokonają jego rzetelnej oceny w kontekście ewentualnego wykonania przez inwestorów robót budowlanych w sprzeczności z warunkami technicznymi określonymi w rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 29 tegoż rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019r., poz. 2325), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą o kosztach orzekając na podstawie art. 200 przywołanej ustawy .