VII SA/Wa 1733/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1990 r., znak: [...], udzielającej J. P. pozwolenia na przebudowę z nadbudową mieszkania przy ul. [...] w [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na przebudowę z nadbudową mieszkania wystąpił R. B. wskazując, że przedmiotowa budowa została przeprowadzona bez zgody współwłaścicieli. W ocenie wnioskodawcy podczas tej budowy doszło do samowoli budowlanej poprzez zawłaszczenie 1/3 klatki schodowej, część budynku odcięto od drogi pożarowej, decyzja nie zezwalała na zmianę konstrukcji dachu oraz wybudowania nowych ścian nośnych. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1990 r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. GINB uchylił ww. decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie możliwe będzie dopiero w chwili posiadania pełnego projektu. Organ odwoławczy podkreślił, że niezbędne jest zastosowanie formalnej procedury odtworzenia akt administracyjnych w oparciu o art. 716 - 729 Kodeksu postępowania cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1438/96). Zgodnie z powyższymi zaleceniami Wojewoda postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wszczął z urzędu postępowanie incydentalne w przedmiocie odtworzenia zaginionego lub zniszczonego dokumentu - projektu technicznego zatwierdzonego ww. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. W trakcie tej procedury organ wojewódzki wykonał wszystkie niezbędne i konieczne czynności mogące służyć ustaleniu treści ww. dokumentu. Podjęte próby rzetelnego ustalenia zapisów projektu technicznego tak w części opisowej, jak i graficznej okazały się niemożliwe. Dlatego też Wojewoda postanowieniem nr [...] z dnia 14 maja 2010 r. odmówił odtworzenia przedmiotowego projektu technicznego. Konsekwencją powyższego była również, wobec braku miarodajnego materiału dowodowego, kolejna decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności wyszczególnionego pozwolenia na budowę, która została uchylona przez GINB decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W swojej decyzji GINB stwierdził, że w trakcie postępowania poprzez łączne zaadresowanie przesyłki z zawiadomieniem do I. i E. L. doszło do skutecznego jej doręczenia tylko I. L., z pominięciem E. L.. Pod dokonanym przez GUNB zwrocie akt sprawy Wojewoda ponowił więc zawiadomienie stron o podjęciu postępowania oraz o możliwości zgłoszenia ewentualnych nowych istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących treści zaginionych lub zniszczonych akt. Szczególną prośbę w tym zakresie, jako do osoby pominiętej we wcześniejszej procedurze organ wojewódzki skierował do E. L.. Następnie Wojewoda wskazał, że do dnia wydania decyzji poza E. L., który oświadczył, że nic mu nie wiadomo na temat treści projektu technicznego, gdyż nie miał z nim styczności, żadne uwagi i zastrzeżenia nie wpłynęły. W związku z ww. ustaleniami organ I instancji, po przeanalizowaniu przedmiotowego wniosku, uznał, że brakuje podstaw faktycznych do przesądzenia, iż ww. rozstrzygnięcie dotknięte jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że przeprowadzenie postępowania pod kątem ustalenia czy wystąpiły przesłanki nieważnościowe uzależnione jest od posiadania materiału dowodowego, z którego jasno wynika, że takie wady tkwią w decyzji. W ocenie organu I instancji w badanym przypadku nie jest możliwe przesądzenie, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie (nie jest możliwe wykazanie jaki przepis prawa został naruszony i wykazanie, że jest to naruszenie rażące, albowiem brakuje elementarnych dokumentów określających przebieg postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę oraz zaprojektowane parametry przebudowy budynku. Mimo usilnych starań organu wojewódzkiego zmierzających do pozyskania pełnego materiału dowodowego nie zaowocowały one odnalezieniem materiałów postępowania zwykłego, co uniemożliwia prawidłową ocenę, czy ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] jest legalna. Z pozostających w dyspozycji organu trzech elementów nie sposób ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że wystąpiły przesłanki wadliwości decyzji opisane w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto Wojewoda wskazał, że w praktyce trudno wyobrazić sobie sytuację rażącego naruszenia prawa w przypadku spornej inwestycji, która była realizowana w następstwie interwencji I. i W. B. (poprzednich właścicieli mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...]) oraz pod stałym nadzorem organów administracji publicznej. Dla przeprowadzenia przedmiotowej przebudowy z nadbudową ustanowiony został również inspektor nadzoru - inż. R. T.. Organ podkreślił, że J. P. (inwestor) wykonała warunki ostatecznej i prawomocnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], tj. przedłożyła ekspertyzę techniczną i zastępczą zgodę sądu wyrażoną w postanowieniu nr [...] z dnia [...] listopada 1990 r. Roboty budowlane, które zrealizowała na podstawie ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], jak stwierdził ostatecznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (w decyzji nr [...] z [...] stycznia 2009 r.), zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, w sposób nie stwarzający zagrożenia osób i mienia. Nie stwierdzono też istotnych odstępstw od projektu. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że sprawa przebudowy z nadbudową mieszkania przy ul. [...] w [...] była badana i rozpoznawana (w szerokim spektrum przepisów) przez kilka terenowych organów administracji państwowej. Tak zatwierdzona i zrealizowana inwestycja akceptowana była przez wszystkich współmieszkańców (również przez rodziców wnioskodawcy I. i W. B.). Ze zgromadzonych informacji wynika, że R. B. nie uczestniczył formalnie w procesie inwestycyjnym i w czasie jego realizacji przebywał poza granicami kraju. Jak sam oświadczył nie posiada zaginionego lub zniszczonego projektu technicznego, a zatem nie posiada wiarygodnych podstaw do twierdzenia, iż jest on rażąco sprzeczny z prawem. Odwołanie od ww. decyzji wniósł R. B.. Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wskazał, że materiał dowodowy, pomimo działań podjętych w celu jego uzupełnienia, jest niewystarczający dla dokonania kompletnej oceny prawidłowości ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...]. W zgromadzonych aktach sprawy brak jest zwłaszcza wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją. W przedmiotowych aktach znajduje się tylko ww. decyzja oraz rysunki przedstawiające elewacje budynku mieszkalnego. W związku z powyższymi brakami materiału dowodowego brak jest możliwości weryfikacji decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z punktu widzenia zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, zwłaszcza z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), wraz z aktami wykonawczyni, w tym rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.). Tymczasem, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, będące wyjątkiem od zasady ochrony rozstrzygnięć ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), dopuszczalne jest wyłącznie w sytuacjach, w których kwalifikowana wadliwość kontrolowanej decyzji jest jednoznaczna oraz zostanie wykazana ponad wszelką wątpliwość. Powyższa uwaga dotyczy w szczególności przesłanki przewidzianej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko w razie niewątpliwego zaistnienia co najmniej jednej z przesłanek nieważnościowych określonym przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Jeśli natomiast organ nadzorczy nie ustali, iż kontrolowana decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadliwością (art. 156 § 1 k.p.a.), zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. Jak podkreśla się w judykaturze. rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji będącej w obrocie prawnym powinno nastąpić na podstawie wyników czynności dowodowych przeprowadzonych w toku postępowania nieważnościowego. Stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak też odmowy stwierdzenia decyzji należy dokonać poprzez merytoryczną ocenę, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2047/09). W przypadku pozwolenia budowlanego do takiej oceny niezbędne jest natomiast ustalenie dokładnej treści samej decyzji, jak również rozwiązań projektowych zawartych w zatwierdzonym nią projekcie budowlanym. GINB wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym organ wojewódzki przeprowadził obszerne postępowanie wyjaśniające mające na celu odtworzenie dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę. Organ pierwszej instancji wielokrotnie zwracał się do stron postępowania, jak również do organów administracji publicznej oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem pozyskania brakujących akt lub choćby informacji o miejscu, w którym mogłyby się one znajdować. Materiał dowodowy zgromadzony w toku ww. postępowania wyjaśniającego - przeprowadzonego w sposób wyczerpujący oraz zgodny z wymogami określonym przepisami art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. - nie doprowadził do uznania, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego [...] dotknięta jest choćby jedną z przesłanek nieważnościowych, o których stanowi przepis art. 156 § 1 k.p.a., zwłaszcza zaś nie stwierdzono, aby była ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. W ocenie GINB z uwagi na powyższe należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Z tych względów GINB uznał, że merytoryczna argumentacja odwołania R. B. dotycząca prawidłowości wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Należy jedynie zauważyć, że zarzut, jakoby ww. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego [...] zatwierdzała nieistniejący projekt budowlany nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. GINB wskazał, że żaden z zainteresowanych organów administracji publicznej, jak również żadna ze stron postępowania (z wyjątkiem skarżącego), nie kwestionuje istnienia przedmiotowego projektu. Co więcej, z pism PINB [...] (z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...]) oraz Starosty [...] (z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...]), jak również z oświadczeń J. P. (pismo z dnia [...] stycznia 2010 r., pismo z dnia [...] kwietnia 2010 r., protokół PUW z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...]) wynika, iż projekt budowlany przedmiotowej inwestycji istniał. W związku z powyższym, mając na uwadze nieważnościowy tryb niniejszego postępowania, argumentacja skarżącego dotycząca powyższej kwestii nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. B., wnosząc o uchylenie ww. decyzji GINB jako rażąco naruszającej prawo, interes społeczny. W ocenie skarżącego decyzja ta nie rozpatruje sprawy merytorycznie, mimo tego, że w takim samym stanie faktycznym GINB decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. i nakazał, pomimo dowodów o nieistnieniu żądanych dokumentów, przeprowadzenie postępowania celem ich odtworzenia, gdyż rzekomo zgromadzony materiał w sprawie był niewystarczający do podjęcia merytorycznej decyzji (brak projektu i wniosku o pozwolenie na budowę). Skarżący wskazał, że Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności pozwolenia wydanego na przebudowę, a dokonano całkowitej nadbudowy piętra w granicach ostrej samowoli. Po nadbudowie Urząd Rejonowy w [...] wydał pozwolenie na przebudowę w granicach 20 m3 z jej określeniem pomimo braku dokumentów jak projekt i wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. PINB i Starostwo nie dostarczyły tych dokumentów z prostej przyczyny : samowola budowlana. Inwestor nadbudowy ma na swym koncie kilka samowoli budowlanych na tej samej posesji - pawilon handlowy [...] z 1992/93 - pozwolenie z 1996, lecz unieważnione w 2007/08 przez Wojewodę i GINB, zabudowa klatki schodowej i montaż okien połaciowych. GINB i Wojewoda z uporem maniaka bawi się w uchylanie tej samej decyzji i to od kilku lat przez bezsensowne rozpatrywanie tej samej sprawy, mimo posiadanych środków dowodowych o braku wniosku na pozwolenie i braku podstawowego projektu. Zdaniem skarżącego decyzja GINB nie posiada merytorycznych podstaw prawnych, przeczy sama sobie i jest środkiem zachęcającym do samowoli, gdyż wg organu wystarczy nie złożyć wniosku o pozwolenie i nie dostarczyć projektu i można budować. Skarżący podtrzymał swoje zarzuty w całości zawarte w odwołaniu, oraz załącznika do odwołania z dnia 1 czerwca 2010 r. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy nadzorcze prawidłowo oceniły, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do ustalenia, czy decyzja Kierowaniu Urzędu Rejonowego w [...] jest dotknięta wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu zasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem skarżącego. Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych postanowień, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że organ nadzorczy w takim postępowaniu nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek nieważnościowych, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Ocenę tę winien dokonać zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że organy w oparciu o ww. przepisy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Świadczy o tym przeprowadzona przez Wojewodę [...], stosownie do zaleceń GINB, procedura odtworzeniowa akt sprawy, która jednak nie odniosła pożądanego skutku w postaci wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W trakcie przeprowadzonej procedury nie uległ zmianie materiał dowodowy, ponieważ organ administracyjny nie pozyskał w wyniku ww. działań żadnego nowego dowodu ani w postaci dokumentów, ani ze złożonych przez strony postępowania oświadczeń. Również sam skarżący nie przyczynił się do zebrania materiału dowodowego nie przedkładając stosownych dokumentów, jak również nie stawiając się na wszystkie wezwania organu do złożenia wyjaśnień. Dlatego Wojewoda [...], wydając decyzją z dnia [...] maja 2011 r., orzekł w oparciu o ten sam materiał dowodowy, który był podstawą do wydania dwóch poprzednich decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...], z tą różnicą, że jego ostatnia decyzja w okolicznościach niniejszej sprawy zapadła zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. po wnikliwym przeprowadzeniu postępowania w zakresie odtworzenia akt sprawy z uwzględnieniem etapu wezwania do składania dokumentów i etapu składania oświadczeń przez strony postępowania. Z tego względu należało uznać, że organy nadzorcze wywiązały się z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, którym dysponowały. Rozpatrywany zaś materiał dowodowy, na który składały się poszczególne dokumenty, nie zaś kompletne akta postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie dawał podstaw do formułowania wniosków co do materialnoprawnych wad decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego. Stosownie do reguł postępowania, z uwagi na brak akt sprawy, organy nadzorcze nie mogły zatem ustalić, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady nieważności, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Ponieważ zgodnie z regułami postępowania w sprawie nieważności decyzji powszechnie akceptowany jest pogląd, że wady, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., wypływają z treści materialnych aspektów decyzji, organy nadzoru w postępowaniu nieważnościowym odniosły się do tych kwestii, w takim zakresie w jakim pozwalał na to zgromadzony materiał dowodowy. Złożenie wniosku przez R. B. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji stanowiło podstawę wszczęcia postępowania w tej sprawie oraz obowiązek przeprowadzenia postępowania, w wyniku którego organ nadzorczy obowiązany był dokonać oceny, czy w tym rozstrzygnięciu tkwią wady nieważnościowe, jednak z uwagi na brak możliwości dokonania ustaleń faktycznych, niemożliwym stało się przeprowadzenie pełnej analizy kontrolowanej przez organy decyzji pod kątem przesłanek nieważnościowych. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana też zgodnie obowiązującą zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., jak również zasadą trwałości decyzji administracyjnej zawartą w art. 16 k.p.a. Skarżący winien mieć na względzie, że mając na uwadze ww. zasady postępowania administracyjnego oraz fakt przeprowadzenia postępowania zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wobec braku istnienia dowodów, z których wynikałaby wadliwość decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] we wnioskowanym przez skarżącego zakresie, stwierdzenie nieważności ww. decyzji nie było uzasadnione. Dlatego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów nadzorczych obu instancji o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji należało uznać za prawidłowe. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.