VII SA/Wa 1734/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi W. B. i H. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących W. B. i H. Ł. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. Ł. i W. B., od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2005 r, Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i J. R. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego, na działkach nr ew. [...] w O. przy ul. S. róg S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2005 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, wskazał, że Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku M. i J. R., decyzją z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] w O.przy ul. S. Wojewoda [...] stwierdził, że inwestor spełnił warunki wymagane w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę stosownie do treści art. 32, art. 34 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a organ I instancji spełnił obowiązki określone art. 35 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Inwestor przedstawił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, wydaną na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2005 r., znak: [...]. Ponadto inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany z uzgodnieniami. Odnosząc się do zarzutów stawianych przez odwołujących, organ II instancji zauważył, iż w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 29 czerwca 2004 r. M. i J. R. skierowane do odwołujących, o wyrażenie zgody na ugodowe równoległe przesunięcie istniejącej drogi koniecznej wraz z chodnikiem w kierunku budynku zajmowanego przez Regionalny Związek R. [...] w O. Zgodę powyższą inwestor uzyskał. Na okoliczność tę sporządzony został akt notarialny, repertorium A nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., podtrzymujący służebność drogi koniecznej, przejazdu i przechodu oraz wskazujący jej przesunięcie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. B. i H. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucili jej, jak również poprzedzającej ją decyzji organu instancji, naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ocenie skarżących zaplanowana inwestycja w istotny sposób narusza ich interesy, wynikające z tego, że Sąd Rejonowy w O. ustanowił na ich rzecz służebność drogi koniecznej. Wskazali, że dla zaplanowanej inwestycji wyznaczono miejsca parkingowe usytuowane wzdłuż drogi koniecznej, a dojazd do nich prowadzi przy wykorzystaniu tej drogi. Zdaniem skarżących, ruch pojazdów (w tym również dużych dostawczych) w istotny sposób ograniczy i utrudni im i klientom ich firmy dostęp do drogi publicznej. Skarżący wskazali, że zgodnie z treścią art. 251 kodeksu cywilnego prawa rzeczowe ograniczone (a do takich należy służebność drogi koniecznej) podlegają takiej samej ochronie jak własność. Udzielenie zaś zezwolenia na budowę przy założeniu, że przejazd do obiektu będzie wymagał korzystania z ustanowionej na ich rzecz drogi koniecznej stanowi naruszenie praw gwarantowanych przez kodeks cywilny i Konstytucję. Ponadto, strona skarżąca podniosła, iż organ II instancji myli w swojej decyzji zgodę na przesunięcie drogi koniecznej ze zgodą na korzystanie z niej, a oni nigdy takiej zgody nie wyrazili. Skarżący wskazali także, iż przed sądem administracyjnym toczy się postępowanie w sprawie zbadania legalności decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wskazuje, że postępowanie sądowe, dotyczące decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...] zakończyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym [...], wyrokiem z dnia [...] marca 2006r., w sprawie o sygn. akt [...], a następnie wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2007r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt [...]. Kontrolowana i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały uchylone. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu, Wojewoda [...] wszczął postępowanie nie badając czy odwołanie pochodzi od strony. Zgodnie z przepisem art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wypływające w przypadku niniejszej sprawy z dyspozycji przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Twierdzenia, że decyzja dotyczy prawnego interesu lub obowiązku daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, ale postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego, gdy twierdzenia nie znajdą podstaw w normach prawa materialnego. Orzecznictwo sądowoadministracyjne, legitymację strony oparło na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny indywidualny wywodzący się z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Zatem podstawę prawną legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego określający prawa lub obowiązki podmiotu, który w konkretnym stanie faktycznym i prawnym może żądać ochrony prawnej w postaci wydania określonego aktu administracyjnego. Dlatego też sprecyzowanie interesu prawnego jest koniecznym warunkiem dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. W przypadku kwestionowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na wykonanie robót budowlanych podstawą materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu będzie stanowić przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który jest niewątpliwie lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a, zgodnie, z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołany wyżej przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Czyni to stroną postępowania budowlanego jednie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć zgodne z prawem zagospodarowanie jego nieruchomości. W niniejszej sprawie przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji, było wydanie pozwolenia na budowę obiektu usytuowanego na działkach oznaczonych nr ew. [...] położonych w O. Z aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2004 r., repertorium A nr [...] sporządzonego przez notariusza B. S. P., w Kancelarii Notarialnej w O., wynika, iż W. B. i H. Ł. przysługuje służebność drogi koniecznej (służebność drogowa) przejazdu i przechodu obciążająca działki [...] na rzecz działki nr [...], po pasie gruntu o szerokości 6 m przylegającym bezpośrednio do północnej granicy nieruchomości obciążonej. Skoro w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oprócz inwestora stroną może być jedynie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, to należy wykluczyć z kręgu stron osoby mające inny niż wymieniony tytuł prawny. Zdaniem Sądu zarówno w odwołaniu i w skardze do Sądu, skarżący powoływali się na okoliczności, które można kwalifikować jedynie w kategorii interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Wywodzili, bowiem, że usytuowanie objętych przedmiotową inwestycją parkingów, które nie wkraczają na pas gruntu przeznaczonego pod drogę konieczną, będzie prowadziło do wzmożonego ruch na tej drodze, ograniczając ich prawo. Bezsprzeczne jest, że służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym, do ochrony zaś praw rzeczowych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności, (art. 244, 251 Kodeksu cywilnego), W niniejszej sprawie administracyjnej skarżący błędnie jednak utożsamili przysługującą im służebność - ograniczone prawo rzeczowe z prawem własności. Tymczasem, inwestorom przysługuje do gruntu obciążonego służebnością prawo własności, zaś zgodnie z przepisem art. 288 k.c. to skarżący powinni wykonywać przysługującą im służebność w taki sposób, aby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej (porównaj wyrok. Sądu Najwyższego z dnia 23 października 2001 r., I CKN 380/1999 LEX nr 52634 ). Wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym interes faktyczny, różny od interesu prawnego nie jest przesłanką, która kreuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji publicznej zobowiązany będzie, przeprowadzić własną analizę tego, czy odwołujący się mają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Organ oceni, uwzględniając powyższe rozważania Sądu, czy nieruchomość, której skarżący są właścicielami znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji także w związku z prawem służebności przejazdu i przechodu przez nieruchomość inwestorów. Organ ustali, zatem, czy planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości, stroną postępowania budowlanego jest, bowiem jedynie ten, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć zgodne z prawem zagospodarowanie jego nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm ), uznając, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisu art. 127 oraz art. 7, 77 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.