VII SA/Wa 1734/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 145 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071) po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie wszczętego na wniosek J. P. postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].07.2002r. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismami z dnia 5 i 16 lipca 2004 r. J. P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 7 oraz art. 154 § 1 Kpa wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2002r., która uchylała decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2002r. nr [...] w części dotyczącej nakazu uregulowania formalno-prawnego zmiany funkcji części strychu na pomieszczenie mieszkalne, a utrzymywała zaskarżoną decyzję w mocy w części zobowiązującej Państwa E. i J. P., współwłaścicieli nieruchomości przy ul. A. w [...] do rozbiórki samowolnie wykonanej lukarny w dachu budynku oraz do odtworzenia podpiwniczonego tarasu w parterze przedmiotowego budynku. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].08.2004r. organ wznowił postępowanie w sprawie, jednakże z uwagi na wniesienie przez J. i E. P., we wrześniu 2002r., a więc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania, skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2002r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu, wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania. Dalej w uzasadnieniu organ wskazał, że wyrokiem z dnia 17.03.2005r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. Akt II SA/Wr 1937/02) oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].07.2002r. W związku z faktem, że ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne. Organ dalej wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzi okoliczność, wpływająca na sprawę wznowienia w postaci prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17.03.2005r. Przedmiotem oceny sądu administracyjnego była ta sama decyzja ostateczna, która stanowi obecnie przedmiot wniosku strony o nadzwyczajną weryfikację ww. rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 145 kpa. Dodatkowo okoliczności uzasadniające, zdaniem strony, wznowienie postępowania w sprawie były podnoszone przez stronę w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...]. Dlatego też organ podniósł, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego jest wiążący dla organu administracji, a ocena prawna wyrażona przez sąd nie podlega polemice ze strony tego organu, który obowiązany jest, w danej sprawie, postępować zgodnie z orzeczeniem sądowym. Wynika to z treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002r, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tego względu [...] WINB nie widząc możliwości weryfikacji orzeczenia umorzył wznowione, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odwołanie od ww. decyzji złożył J.P. Wniósł o uchylenie ww. decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15.05.2008 r, sygn. akt VII SA/Wa 1877/07, po rozpatrzeniu odwołań E. P. i J. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2007 r, nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ w uzasadnieniu wskazał, że odwołania od decyzji [...] WINB z dnia [...].06.2007 r., Nr [...] wnieśli E. P., oraz J. P. Rozpoznając ww. odwołanie decyzją z dnia [...].09.2007 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...].06.2007 r. i odmówił uchylenia decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...].07.2002 r., Nr [...]. Na decyzję z dnia [...].09.2007 została złożona skarga do sadu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 15.05.2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1877/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2007 r., znak: [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż brak jest przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] WINB z dnia [...].07.2002 r., Nr [...], skoro skarga na tę decyzję została oddalona przez sąd administracyjny, a jako przesłanki wniosku o wznowienie postępowania podano okoliczności, które były temu sądowi znane. Zdaniem Sądu, niedopuszczalne zatem było merytoryczne badanie wniosku o wznowienie postępowania. Mając na uwadze ww. wyrok Sądu organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2007 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W merytorycznym uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jak zauważył organ I instancji okoliczności uzasadniające - zdaniem strony - wznowienie postępowania były podnoszone już w skardze E. i J. P. do Sądu Administracyjnego w [...] na decyzję [...] WINB z dnia [...].07.2002 r, a stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 170 ww. ustawy moc wiążąca orzeczenia określona w tych przepisach oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo - administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte są także przyszłe postępowania administracyjne. Organ dalej wskazał, że mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzający, że skoro Skarżący powołali się na te same okoliczności zarówno w skardze na decyzję [...] WINB z dnia [...].07.2002 r., jak i we wniosku o wznowienie postępowania, to brak było przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 Kpa i niedopuszczalnym było merytoryczne badanie wniosku o wznowienie postępowania. Z tego względu organ odwoławczy uznał, że [...] WINB słusznie umorzył - jako bezprzedmiotowe - wobec brzmienia przepisów art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję złożył J. P. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, iż zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie zaś z art. 170 ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że podmioty w nich wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd - niezwiązany granicami skargi - z urzędu powinien ustalić, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (art. 156 § 1 pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Taki sam charakter mają przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego (wyrok z dnia 17.03.2005r., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - sygn. akt II SA/Wr 1937/02) była ta sama decyzja ostateczna, która stanowi obecnie przedmiot wniosku strony o nadzwyczajną weryfikację ww. rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 145 kpa. Dodatkowo okoliczności uzasadniające, zdaniem strony, wznowienie postępowania w sprawie były podnoszone przez stronę w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...]. Wyrok oddalający skargę zamyka więc organom administracji państwowej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez sąd administracyjny w toku rozpoznawania skargi. W niniejszej sprawie organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania z uwagi na okoliczność, iż decyzję co do której strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania badał sąd administracyjny, który to skargę na tą decyzję oddalił. W tej sytuacji znaczenie powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy polega na jego wiążącej mocy co do braku podstaw do zarzucenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie tylko wadliwości kwalifikowanej, ale i jakiejkolwiek wadliwości branej pod uwagę w ramach wyznaczonej sądowi administracyjnemu kognicji. Bowiem zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 135 poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/postanowień, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy o p.p.s.a.). Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także - po wzruszeniu wyroku w przewidzianym do tego trybie. W sprawie niniejszej taka okoliczność nie zachodzi. Ewentualne próby wzruszenia na podstawie trybów nadzwyczajnych decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd są w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Z tych względów argumenty podnoszone przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, a następnie sądu administracyjnego, tym bardziej, że jak wyżej zaznaczono, kontrola sądu administracyjnego oparta jest na kryterium zgodności z prawem, a więc Sąd wcześniej badający decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brał pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, które mogły mieć wpływ na ocenę zgodności decyzji z prawem. W tym stanie rzeczy zasadnym było umorzenie wznowionego postępowania administracyjnego, jak również zasadnym było rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy decyzję o umorzeniu postępowania -oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do wzruszenia tej decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. I z tego względu rozpoznawanie wniosku o wznowienie było bezprzedmiotowe, gdyż odpadł przedmiot sprawy jakim była możliwość wzruszenia decyzji. Dlatego też decyzje wydane w sprawie są zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze nie mogą być rozpatrywane, gdyż nie mają znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów, Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.