VII SA/Wa 1734/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r., odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że K.K. wnioskiem z dnia 11.01.2017 r. wystąpiła o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. Szabda wyjaśniając, że na nieruchomości nr [...] obecnie wykorzystywanej na cele rolnicze zamierza prowadzić działalność usługową, którą dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku zgodnie z wolą wnioskodawczyni. Droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, ze zm.), cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Z akt sprawy (w szczególności z pisma z dnia 27 lutego 2017 r. uzupełniającego wniosek z dnia 16 stycznia 2017 r. oraz załącznika nr 1 do ww. pisma) wynika, że wnioskodawczyni ubiega się o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] w związku z zamiarem prowadzenia działalności usługowej. Zgodnie z treścią § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza dojazd powinien zapewniać zjazd publiczny. Należy mieć na uwadze, że kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Stosownie do § 77 tego rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie natomiast z § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje zaś obszar (obręb) skrzyżowania (wspólna część przecinających się lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu i/lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia - na odcinku obejmującym minimalne długości akumulacji i zwalniania), i dodatkowo odcinki, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem), jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania. Z akt sprawy wynika, że planowany zjazd publiczny byłby zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] (działka nr [...]). Obszar ten wyznacza oznakowanie pionowe tj. usytuowany w km [...] + [...] (strona lewa) znak A-6b ("skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po prawej stronie"), który ostrzega o skrzyżowaniu z drogą podporządkowaną, występującą po stronie wskazanej na znaku oraz oznakowanie poziome tj. znak poziomy P-4 "linia podwójna ciągła", którą stosuje się w celu rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu, na których należy wyeliminować przejeżdżanie pojazdów na część jezdni przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu, niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze. Ponadto zjazd publiczny, o zezwolenie na lokalizację którego wniosła strona byłby także usytuowany pomiędzy dwiema zatokami autobusowymi, w miejscu, w którym w organizacji ruchu występuje ograniczenie prędkości do 70 km/h, zaś w osi jezdni z uwagi na warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego zastosowano wspomniane, już wyżej oznakowanie poziome P-4. Ze względu na powyższe, zatoki autobusowe należy również zaliczyć do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wynika to z faktu, iż jest to miejsce, w którym płynność ruchu samochodowego ulega systematycznemu zakłóceniu, na skutek zatrzymywania się autobusów, a następnie włączania się ich do ruchu. Ponadto zatrzymujący się w zatoce autobus powoduje ograniczenie widoczności pojazdom wyjeżdżającym z nieruchomości i włączającym się do ruchu na drodze krajowej. Konkludując te rozważania organ podkreślił, że projektowany zjazd publiczny znajdowałby się w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, o których mowa w przywołanych wyżej przepisach. Dodatkowym argumentem przemawiającym za negatywnym rozpatrzeniem sprawy jest fakt, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje znaczne natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w roku 2015 wynosiło 14123 poj./dobę i wzrosło o około 17 % w porównaniu z rokiem 2010 (kiedy to natężenie ruchu wynosiło: 11979 poj./dobę) a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze, dotyczy to w szczególności zjazdów publicznych, które charakteryzują się dużą częstotliwością użytkowania. Mając na uwadze fakt dużego natężenia ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], a także treść § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zabraniającego usytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego - w analizowanym przypadku w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz pomiędzy dwiema zatokami autobusowymi - pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby oczywiste naruszenie powołanego przepisu ww. rozporządzenia, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...], do czego zarządca drogi nie może doprowadzić. W wyniku powyższych ustaleń, zarządca drogi miał nie tylko prawo, lecz obowiązek podjęcia decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki wnioskodawcy. Organ nie miał natomiast obowiązku badania stopnia tego zagrożenia, które spowodowane jest zlokalizowaniem zjazdu w takim właśnie miejscu, ponieważ obszar oddziaływania skrzyżowania, zalicza się do miejsc określonych w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, gdzie zdaniem prawodawcy zawsze występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 836/06 ). Kierując się powyższymi ustaleniami i wyważając słuszny interes w sprawie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K.K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 29 ust. 4 w zw. z § 78 ust. 1 i z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na zaaprobowaniu dokonanej przez organ I instancji odmowy lokalizacji zjazdu ze względu na to, iż wnioskowany zjazd miałby znajdować się w obszarze oddziaływania skrzyżowania w sytuacji, gdy w rzeczywistości planowany zjazd znajdowałby się w odległości 154 m od skrzyżowania do Szabdy i 444 m od skrzyżowania T.- G. , a zatem brak jest podstaw do wywiedzenia wniosku, że zjazd ten miałby być usytuowany w tym obszarze; 2)naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie polegające na zaniechaniu ustalenia rzeczywistego stopnia zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stwarzałoby wykonanie zjazdu do działki nr [...] z drogi krajowej nr [...], w następstwie ograniczenia postępowania dowodowego do generalnego pomiaru ruchu z 2010r. i z 2015r. i stwierdzenia, iż każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego ii ogranicza jego płynność; 3)naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż uznaniowość przewidziana przez ustawodawcę w procesie wydawania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu uprawnia organ do wydania decyzji w oparciu o dowolnie wybrane kryteria i bez konieczności prowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie obu zaskarżonych decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wraz z zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2017r, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...]. kwietnia 2017 r., odmawiającą wydania skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. S.. Podstawę materialno- prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...). Jednakże ustawa nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządcy drogi zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Jak trafnie stwierdził organ wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody a także obowiązujące przepisy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. W takim przypadku, badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi zarządca powinien kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności. Zdaniem Sądu, dokonana w niniejszej sprawie przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Bezsporne jest, iż droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyspieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. stosowanie zjazdów z tej drogi powinno mieć charakter wyjątkowy. Przeciwko usytuowaniu zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącej przemawia fakt, iż zjazd publiczny będzie stanowił zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, z uwagi na jego lokalizację w obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] (działka nr [...]). Obszar ten wyznacza oznakowanie pionowe tj. usytuowany w km [...] + [...] (strona lewa) znak A-6b ("skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po prawej stronie"), który ostrzega o skrzyżowaniu z drogą podporządkowaną, występującą po stronie wskazanej na znaku oraz oznakowanie poziome tj. znak poziomy P-4 "linia podwójna ciągła", którą stosuje się w celu rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu, na których należy wyeliminować przejeżdżanie pojazdów na część jezdni przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu, niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze. Ponadto zjazd publiczny byłby także usytuowany pomiędzy dwiema zatokami autobusowymi, w miejscu w którym w organizacji ruchu występuje ograniczenie prędkości do 70 km/h, zaś w osi jezdni z uwagi na warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego zastosowano oznakowanie poziome P-4. Zatoki autobusowe należy również zaliczyć do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Znajdujący się w aktach sprawy projekt organizacji ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...] ( karta 50 akt ) jak i załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna sporządzona w ramach przeprowadzonego dowodu z oględzin terenu zakończonego protokołem z dnia 23 marca 2017r ( karta 41- 48 akt ) pozwoliły w sposób nie budzący wątpliwości na ustalenie, że projektowany zjazd publiczny znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania jak i pomiędzy dwoma zatokami autobusowymi czyli w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.Natomiast w obszarze oddziaływania skrzyżowania zabronione jest sytuowanie zjazdów, co wynika z przepisu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad będący zarządcą drogi jest organem wyspecjalizowanym posiadającym wiadomości specjalne w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego.Niezasadny jest zarzut zaniechania badania stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa skoro w obszarze oddziaływania skrzyżowania zabronione jest sytuowanie zjazdów. W ocenie Sądu, ustalony przez organ w niniejszej sprawie stan faktyczny pozwalał na przyjęcie, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki skarżącej stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.W rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie wyrażonymi zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów wyrażonymi w art. 7, 8 oraz 77 k.p.a. Ponadto, organ słusznie zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.