VII SA/Wa 1735/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. J. U. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku wykonania zabezpieczeń skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako "organ", "[...] WINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]po rozpatrzeniu zażaleń [...]oraz [...]na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] z obr. [...]przy ul. [...]–[...], prowadzone z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowalnego i nakazującego wykonanie zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] marca 2015 r. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prowadzi postępowanie administracyjne, w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na dz. nr ew. [...] z obrębu [...]przy ul. [...], zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] Nr [...]z dnia [...] maja 2012r. projektu budowlanego. W dniu 25 marca 2015 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał oględzin na terenie w/w nieruchomości, podczas których stwierdził, że zaawansowanie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego budynku nie uległo zmianie w stosunku do realizacji opisanej w protokole nr [...]z dnia 11 grudnia 2013 r., tj. stan surowy oraz wykonane pokrycie dachowe z oknami połaciowymi. Przedmiotowy obiekt realizowany był na podstawie decyzji Prezydenta [...] Nr [...]z dnia [...] maja 2012r. zmieniającej decyzję Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2010 r. i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Inwestorem budowy jest [...]. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż podczas budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...] w sposób istotny odstąpiono do zatwierdzonego w/w decyzją projektu budowlanego poprzez: zmianę płyty żelbetowej nad parterem I piętrem i II piętrem od strony wschodniej, zmianę powierzchni balkonów; zmianę wysokości budynku poprzez podniesienie połaci dachowej wschodniej, zmianę nachylenia połaci dachowej w związku ze zmianą wysokości ścianki kolankowej. W wyniku wprowadzonych zmian zmianie uległa kubatura i wysokość budynku. Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem Nr [...]z dnia [...] marca 2015 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy na działce nr ew. [...] z obr. [...], prowadzone z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] Nr [...]z dnia [...] maja 2012r. i nakazującego wykonanie zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli [...]oraz [...]. Zarówno [...] jak i [...]zarzucili w swoich zażaleniach, że roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] nie są prowadzone, co wyklucza zastosowanie art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wskazali również na naruszenie art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na fakt, że organ nakazał wykonanie zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich bez stwierdzenia, czy takie zabezpieczenie nie zostało już dokonane. Po rozpatrzeniu zażaleń [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Na wstępie organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania zażaleniowego przed [...] WINB jest wyłącznie kwestia zasadności wstrzymania przez organ powiatowy robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...]z obr. [...]ul. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że powyższe wstrzymanie robót budowlanych organ powiatowy uzasadnił faktem, że przedmiotowy roboty prowadzone są z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...]z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. W opinii [...] WINB chybione są zarzuty skarżących, jakoby przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone. Zakończenie robót budowlanych należy bowiem rozumieć jako zakończenie pod kątem techniczno-budowlanym, tj. doprowadzenie obiektu budowlanego do takiego stanu, żeby mógłby on zostać przyjęty do użytkowania bez wykonywania dodatkowych robót budowlanych. [...]WINB wskazał, że w protokole Nr [...], sporządzonym podczas oględzin z dnia [...] marca 2015r. określono stan zaawansowania przedmiotowych robót budowlanych jako stan surowy. Zatem pomimo, że obecnie nie są wykonywane roboty budowlane budynku mieszkalnego, to jednak aby skutecznie przystąpić do użytkowania tego obiektu konieczne jest wykonanie szeregu robót budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, że podczas budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...], czego nie kwestionują skarżący, inwestor odstąpił od warunków przewidzianych w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...]Nr [...]z dnia [...] maja 2012 r. W tej sytuacji wstrzymanie robót prowadzonych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego przez PINB [...]ma na celu zapobieżenie ewentualnej ich kontynuacji. W sensie techniczno-budowlanym, taka kontynuacja jest bowiem możliwa i jednocześnie konieczna, aby budynek został skutecznie przyjęty do użytkowania. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego nie można stwierdzić, iż przedmiotowa inwestycja została zakończona. Tym samym zasadnym jest wstrzymanie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...]. [...] WINB wskazał ponadto, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót było również zasadne z racji konieczności wydania nakazu wykonania robót zabezpieczających. Nadto w przypadku niewstrzymania robót w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego, organ nie miałby pewności, czy roboty w późniejszym okresie nie zostały wznowione. Powyższe istotne jest z uwagi na art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie złożył [...]wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie narusza prawo i interes prawny skarżącego do prowadzenia budowy, wywodzone z prawa własności gruntu (art. 140 kc) oraz ostatecznej decyzji administracyjnej o udzieleniu pozwoleniu na budowę, jak również prawo do rozpoznania sprawy z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił ponadto: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 138 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie pomimo obowiązku i zaniechanie uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, art. 6-12 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez niewyjaśnienie i niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jego podstaw prawnych, przez które należy rozumieć nie tylko powołanie się na przepisy prawa, ale również tego, w jaki sposób przekładają się one na rozstrzygnięcie, 2. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu wpływającym na jego wynik oraz naruszenie przepisów prawa materialnego (w szczególności art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 ustawy prawo budowlane). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego Nr [...]z dnia [...] maja 2015r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] marca 2015 r., wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy na działce nr ew. [...] z obr. [...], prowadzone z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...]Nr [...]z dnia [...] maja 2012r. i nakazujące wykonanie zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Kwestia zaliczenia określonych odstępstw jako istotnych uregulowana została w art. 36a ust. 5 ustawy, wskazującym, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1), charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (pkt 2), zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne (pkt 5), zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (pkt 6) bądź też ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 7) oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W myśl powołanych regulacji prawnych, zastosowanie zatem przez organ nadzoru budowlanego przewidzianej w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego instytucji wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wymaga poczynienia ustaleń zasadniczo w zakresie dwóch okoliczności. Po pierwsze, roboty, które miałyby podlegać wstrzymaniu muszą być w toku, a prowadzone są na podstawie pozwolenia na budowę. Po drugie zaś istotnie odbiegają one od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że inwestor rozpoczął prowadzenie prac budowlanych w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012r Nr [...]zmieniającej decyzję Nr [...]z [...] sierpnia 2012r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wspominanego budynku. Nie budzi także wątpliwości Sadu, iż stwierdzone przez organ i instancji odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zmianie płyty żelbetowej nad parterem I piętrem i II piętrem od strony wschodniej, zmianie powierzchni balkonów; zmianie wysokości budynku poprzez podniesienie połaci dachowej wschodniej, zmianie nachylenia połaci dachowej w związku ze zmianą wysokości ścianki kolankowej, w konsekwencji zmianie kubatury i wysokość budynku prawidłowo organy zakwalifikowały jako odstępstwa istotne. Pozostała więc kwestia oceny czy roboty budowlane zostały zakończone co uniemożliwiałoby zastosowanie normy art 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający, stanowczo ingerując w realizowany proces inwestycyjny poprzez nakaz wstrzymania robót budowlanych. Wydanie przedmiotowego postanowienia ustawodawca uzależnił od spełnienia jednej z enumeratywnie wskazanych przesłanek, co ogranicza swobodę i dowolność działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Przede wszystkim trzeba jednak zauważyć, że istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. sprowadza się do przerwania robót wykonywanych, a więc robót w toku. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach - przedmiotem dyspozycji tego przepisu jest prowadzenie robót budowlanych, które nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a więc są robotami budowlanymi w toku (por. wyrok NSA oz. W Białymstoku z dnia 20 marca 2001r. sygn. akt SA/Bk 1521/00, wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 października 2007r.). Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone w sensie techniczno-budowlanym nie zachodzi podstawa do orzeczenia na podstawie art. 50 ust. 1 cyt. ustawy, a w sytuacji spełnienia przesłanek tego przepisu zastosowanie znajduje art. 51 ust. 7 tej ustawy. Wobec braku w ustawie - Prawo budowlane definicji zakończenia budowy, kryteria oceny tego stanu zostały wypracowane przez doktrynę oraz orzecznictwo. Powszechnie uważa się, że w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy budowla została doprowadzona do takiego stanu, w którym przynajmniej w części będzie możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, gdy mógłby zostać przeprowadzony odbiór obiektu, bowiem odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec legalnej budowy przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Uznaniu budowy za zakończoną nie przeszkadza częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonane w użytkowanym obiekcie budowlanym /por. wyrok NSA: z dnia 21 sierpnia 1997 r. II SA/Kr 998/96; z dnia 7 maja 1997 r. SA/Rz 583/95; z dnia 20 marca 1997 r. SA/Ka 2178/95, por. też Z. Niewiadomski: "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2006, s.548). Trzeba bowiem uwzględnić, że ustawodawca w art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dopuścił możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót związanych z obiektem (za wyjątkiem ust. 4 tego przepisu). W rozpatrywanej sprawie bezspornym zaś jest, że realizowany budynek znajduje się w stanie surowym i istnieje szereg robót budowlanych do wykonania aby dopuścić powyższy obiekt choć w części do użytkowania ( protokół oględzin z [...] marca 2015r.) ( vide dokumentacja fotograficzna). W ocenie Sądu obie niezbędne przesłanki do zastosowania art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego zostały więc spełnione, co czyni zarzuty skargi niezasadnymi. Należy także wyjaśnić, że tryb legalizacji samowolnie realizowanych robót budowlanych, przewidziany w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane przewiduje określoną sekwencję wydawania aktów administracyjnych. W pierwszej kolejności wydawane jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych - na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy organ dojdzie do przekonania, że ma miejsce jedna z sytuacji opisanych w art. 50 ust. 1 pkt. 1 – 4. , które to postanowienie nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię stwierdzonego odstępstwa. Wstrzymanie robót ma na celu wyłącznie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego otwierającego drogę do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego, mającej usunąć skutki samowolnego działania inwestora, m. in. poprzez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Celem wstrzymania prowadzenia robót jest w istocie rozważenie przez organ, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane (zob. np. wyr. NSA z dnia 22 października 1999 r., IV SA 1280/97). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego). Obowiązek wykonania zabezpieczeń , w tym wypadku przed dostępem osób trzecich jest więc obligatoryjnym elementem postanowienia o wstrzymaniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.