VII SA/Wa 1736/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu Z. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia z dnia 28 maja 2025 r. nr KOC/2551/Ar/25 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw Zaskarżonym postanowieniem z 28 maja 2025 r., nr KOC/2551/Ar/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, powoływane dalej jako: "Kolegium", "SKO", po rozpatrzeniu zażalenia S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. , od postanowienia Zarządu Dzielnicy W. W. z [...] marca 2025 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu do 28 lipca 2026 r. postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. , w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i drogą wewnętrzną na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. J. [...] w Dzielnicy W. m. W. , uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco : S. Sp. z o.o., złożyła w dniu 23 grudnia 2024 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i drogą wewnętrzną na działkach nr ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. J. [...] w Dzielnicy W. m. W. . W dniu 29 stycznia 2025 r. wniosek został uzupełniony zgodnie z wezwaniem z dnia 10 stycznia 2025 r. Postanowieniem z [...] marca 2025 r., nr [...] , Zarząd Dzielnicy W. W. orzekł o zawieszeniu z urzędu do dnia 28 lipca 2026 r. postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. , uzupełnionego w dniu 29 stycznia 2025r., w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i drogą wewnętrzną na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. J. [...] w Dzielnicy W. m. W. . Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. . Kolegium po rozpatrzeniu zażalenia uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stosownie do przepisu art. 62 ust. 1 i 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023.977 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że postanowienie wydawane na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Kolegium wskazało, że korzystając z uprawnień, o jakich mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., należy mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium podniosło, że organ I instancji powinien ustalić, czy zapisy projektu planu miejscowego pozostają w ewentualnej sprzeczności z planowaną przez inwestora inwestycją i czy zachodzi prawdopodobieństwo wejścia w życie planu miejscowego w okresie zawieszenia postępowania (z uwzględnieniem możliwości przedłużenia tego okresu zgodnie z art. 62 ust. 3 u.p.z.p.). Dopiero poczynienie takich ustaleń, w razie gdyby okazało się, że odpowiedź na powyższe kwestie jest twierdząca, daje organowi podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy koniecznym jest dogłębne wyjaśnienie stanu faktycznego. W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie postanowienie wydano bez wyjaśnienia stanu faktycznego w niezbędnym zakresie. Organ ustalił, że zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z projektowanym planem miejscowym, natomiast w ogóle nie wyjaśnił, czy stopień zaawansowania prac nad tym planem pozwala stwierdzić, że realne jest, aby w okresie zawieszenia wszedł ten plan miejscowy w życie. Organ nie uwzględnił przy tym, że ustawodawca przesunął obowiązek uchwalenia planów ogólnych o kolejne kilka miesięcy. Zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien zatem przeanalizować realną możliwość wejścia w życie planu z uwzględnieniem zaawansowania prac nad tym planem, zakresu koniecznych do wykonania przed uchwaleniem czynności i w oparciu o tak poczynione ustalenia ocenić na ile prawdopodobne jest wejście w życie tego planu w okresie zawieszenia. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji odnośnie dnia złożenia wniosku. Organ I instancji uznał, że tym dniem jest dzień uzupełnienia wniosku. Tymczasem okres zawieszenia należy liczyć od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nawet, gdy ten wniosek okazał się być niekompletny. Rolą przepisu art. 64 § 2 k.p.a., nakładającego na organ obowiązek podjęcia czynności mających na celu usunięcia braków formalnych podania (wniosku) wraz ze wskazaniem terminu usunięcia tychże braków, jest zapewnienie stronie ochrony przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa. Konsekwentnie przyjmuje się przy tym, że uzupełnienie w terminie braków formalnych oznacza, iż czynność strony uzyskuje moc od chwili jej dokonania, a nie od chwili konwalidacji. Gdyby bowiem konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc (na przyszłość), nie znajdowałoby uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków. Z tego względu, w ocenie Kolegium postępowanie o ile zachodzą ku temu przesłanki, można zawiesić na okres liczony od dnia złożenia "pierwotnego" wniosku. Kolegium zaznaczyło, że wątpliwości budzi także oznaczenie w skarżonym postanowieniu terenu inwestycji. Organ I instancji wskazał, że postępowanie dotyczy terenu dz. ew. nr 19, podczas gdy z wniosku inwestora, jak i z uzasadnienia postanowienia wynika, że terenem inwestycji jest nie tylko dz. ew. nr 19, lecz również dz. ew. nr 17 i 16/4. Ponownie orzekając organ I instancji powinien zatem prawidłowo określi teren planowanej inwestycji. Sprzeciw od postanowienia Kolegium z 28 maja 2025 r., nr KOC/2551/Ar/25 wniósł Z. D. . Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było wydać orzeczenie rozstrzygające co do istoty, a okoliczności wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia mogły zostać ustalone przez Organ II instancji we własnym zakresie. Na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium z 28 maja 2025 r., nr KOC/2551/Ar/25 oraz o zasądzenie od Organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa jest odmienny od zakresu kontroli w sprawach wywołanych skargą. Z przepisów art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935), powoływanej dalej jako: "ppsa" wynika, że kontrola sądu w sprawie ze sprzeciwu ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku wniesienia skargi. W postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem bierze udział tylko wnoszący sprzeciw i organ. Stronami postępowania administracyjnego nie są uczestnicy postępowania, w szczególności wymienieni w art. 33 § 1 ppsa (art. 64b § 3 ppsa). Wobec tego, że postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." w postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 145 i art. 145a ppsa. Art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zauważyć należy, że decyzja na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może być wydana w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie norm prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie powinno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Stosownie o treści art. 64f ppsa od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od postanowienia". W niniejszej sprawie sprzeciw został wniesiony na postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Badając, w świetle powyższych kryteriów, zasadność wydania w niniejszej sprawie postanowienia kasacyjnego, Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniały uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotem rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego było postanowienie Zarządu Dzielnicy W. W. z [...] marca 2025 r., nr [...] , którym zawieszono z urzędu do 28 lipca 2026 r. postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i drogą wewnętrzną na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. J. [...] w Dzielnicy W. m. W. . Podstawę do zawieszenia przedmiotowego postępowania stanowi art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2024r., poz. 1130) dalej "u.p.z.p." Zgodnie z tym przepisem, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma fakultatywny charakter. Daje on bowiem organowi możliwość zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu (tak wyrok WSA w Poznaniu z 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 41/22, wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 181/20, LEX nr 3091622). Możliwość zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ograniczona jest terminem 18 – miesięcznym liczonym od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z tego względu organ zawieszając postępowanie powinien wykazać, że procedura uchwalenia miejscowego planu jest na tyle zaawansowana, że istnieje realne prawdopodobieństwo uchwalenia miejscowego planu we wskazanym w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. terminie. Organ powinien mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzić zatem należy, że organ I instancji powinien przede wszystkim ustalić czy zapisy projektu planu miejscowego pozostają w ewentualnej sprzeczności z planowaną przez inwestora inwestycją i czy zachodzi prawdopodobieństwo wejścia w życie planu miejscowego w okresie zawieszenia postępowania (z uwzględnieniem możliwości przedłużenia tego okresu zgodnie z art. 62 ust. 3 u.p.z.p.). Dopiero poczynienie takich ustaleń, w razie gdyby okazało się, że odpowiedź na powyższe kwestie jest twierdząca, daje organowi podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie ww. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Jak trafnie stwierdziło Kolegium, w niniejszej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w niezbędnym zakresie. Organ I instancji ustalił, że zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z projektowanym planem miejscowym. Wskazał, że przedmiotowa działka zgodnie z ustaleniami projektowanego planu położona jest na terenie usług, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i małych domów wielorodzinnych (liczba lokali nie więcej niż 8), oznaczonym symbolem 13.4 U/MW o maksymalnej wysokości zabudowy 16 m (3 kondygnacje nadziemne), udziale powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 60% powierzchni działki budowlanej oraz maksymalnym wskaźniku powierzchni zabudowy na poziomie 20% z możliwością realizacji na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej lub jednego małego budynku wielorodzinnego. Natomiast złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemny i drogą wewnętrzną jest zatem niezgodny z ustaleniami projektu planu w zakresie przeznaczenia, parametrów oraz wskaźników kształtowania zabudowy. Stwierdzić zatem należy, że organ I instancji wykazał, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Organ I instancji nie ustalił jednak, czy zachodzi prawdopodobieństwo wejścia w życie planu miejscowego w okresie zawieszenia postępowania. Organ I instancji wskazał tylko, że projekt planu przeszedł procedurę planistyczna wymaganą ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i był przedmiotem sesji Rady m.st. Warszawy w 2014 r., na której nie doszło jednak do uchwalanie tego planu, a projekt planu nie posiada wersji uaktualnionej. Równocześnie BAIPP m.st. Warszawy wskazało, że kontynuacja procedury planistycznej sporządzenia przedmiotowego planu oraz dalsze decyzje dotyczące przedmiotowego planu będą podejmowane w spójności z wynikami prac nad nową polityką przestrzenną m. W tzn. planem ogólnym i strategią rozwoju miasta, a projekt planu może ulec zmianie. Organ I instancji stwierdził, jedynie, że obecnie prowadzona jest intensywna procedura zmierzająca do uchwalenia planu ogólnego, gdyż ustawodawca przewidział na to termin do dnia 31 grudnia 2025 r. (art. 65 ust. 1 u.p.z.p). Zasadnie zatem Kolegium stwierdziło, że Organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił, czy stopień zaawansowania prac nad tym planem pozwala stwierdzić, że realne jest, aby w okresie zawieszenia wszedł ten plan miejscowy w życie. Organ nie uwzględnił przy tym, że ustawodawca przesunął obowiązek uchwalenia planów ogólnych o kolejne kilka miesięcy. W ocenie Sądu, prawidłowo zatem Kolegium stwierdziło, że organ I instancji powinien przed zawieszeniem postępowania powinien przeanalizować realną możliwość wejścia w życie planu z uwzględnieniem zaawansowania prac nad tym planem, zakresu koniecznych czynności do wykonania przed uchwaleniem planu i w oparciu o tak poczynione ustalenia ocenić na ile prawdopodobne jest wejście w życie tego planu w okresie zawieszenia. Dopiero po dokonaniu powyższej analizy i oceny organ I instancji powinien wydać rozstrzygnięcie. Prawidłowo także Kolegium stwierdziło, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (dostępne CBOiS). Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zdaniem Sądu, słusznie zatem Kolegium stwierdziło, że postępowanie o ile zachodzą ku temu przesłanki, można zawiesić na okres liczony od dnia złożenia "pierwotnego" wniosku. Ponadto, jak trafnie zauważyło Kolegium wątpliwości budzi oznaczenie w skarżonym postanowieniu terenu inwestycji. Organ I instancji wskazał w sentencji postanowienia, że postępowanie dotyczy terenu dz. ew. nr [...] , podczas gdy z wniosku inwestora, jak i z uzasadnienia postanowienia wynika, że terenem inwestycji jest nie tylko dz. ew. nr [...], lecz również dz. ew. nr [...][...] Reasumując stwierdzić należy, że zasadnie Kolegium stwierdziło, że konieczne jest wyjaśnienie stanu faktycznego w niniejszej w sprawie w niezbędnym zakresie. Jak trafnie zauważyło Kolegium, Organ I instancji ustalił, że zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z projektowanym planem miejscowym, natomiast w ogóle nie wyjaśnił, czy stopień zaawansowania prac nad tym planem pozwala stwierdzić, że realne jest, aby w okresie zawieszenia ten miejscowy plan wszedł w życie. W ocenie Sadu, prawidłowo Kolegium stwierdziło, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeanalizowanie przez organ I realnej możliwości wejścia w życie planu z uwzględnieniem zaawansowania prac nad tym planem i zakresu koniecznych do wykonania przed uchwaleniem czynności oraz w oparciu o tak poczynione ustalenia ocena na ile prawdopodobne jest wejście w życie tego planu w okresie zawieszenia. Wskazać należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Jasnym, więc jest, że nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Zdaniem Sądu, uzasadnione jest zatem stanowisko Kolegium, że konieczne jest dogłębne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co uzasadniało wydanie postanowienia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.