VII SA/Wa 1737/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu T. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz skarżącej T. - z siedzibą w W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], (Minister), na mocy art. 36 ust. 1 pkt 10, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2021 poz. 710 ze zm. - dalej u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania T. S.A. z siedzibą w W. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (MWKZ) z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że ww. decyzją z [...] grudnia 2020 r. organ wojewódzki nie pozwolił na umieszczenie na dachu budynku wielorodzinnego przy ul. M. [...] w E., dz. nr [...], obręb E. [...], masztu antenowego typ ECO SITE o wysokości 10 metrów. Budynek leży bowiem we wschodniej części zabytkowego układu urbanistycznego E., blisko zabytkowych budynków - ul. M. [...], ul. A.[...], [...], [...], ul. M. [...],[...]. Obiekt jest pięciokondygnacyjny. Postawienie na jego dachu masztu o wysokości 10 m będzie miało negatywny wpływ na ekspozycję zabytkowej części miasta. Budynek mimo, że nie jest położony przy żadnej z głównych ulic jest doskonale widoczny z ulicy M. P. przy ul. M. naprzeciwko ww. budynku jest niezabudowana. W pobliżu leżą obiekty jedno lub dwukondygnacyjne (ul. M. [...], [...], M. [...]). Takie zagospodarowanie powoduje, że maszt będzie stanowił nieuzasadnioną historycznie dominantę w przestrzeni miasta, co wpłynie negatywnie na zabytkowy układ urbanistyczny. Zaburzy osie widokowe z ul. M. Maszt o wys. 10 m (a więc 67% wysokości budynku przy ul. M. [...] zaburzy harmonię tej części miasta i stanowić będzie nowoczesną dominantę. W związku z zaplanowaną rewitalizacją zabudowy z wielkiej płyty plan miejscowy dopuszcza budowę, odbudowę, przebudowę lub rozbudowę budynku pod warunkiem zastosowania nowej formy zadaszenia tj. dachów wysokich dwuspadowych o nachyleniu połaci 35-50° i mansardowych. Montaż masztu może uniemożliwić lub wydłużyć ww. rewitalizację. Minister powołał art. 7 ust. 4, art. 36 ust. 1 pkt 10, art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 36 ust. 5 u.o.z. i wskazał, że zakres ochrony ww. obszaru określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "E." (uchwała Nr [...] Rady Miasta E. z [...] maja 2012 r.- dalej plan). W § 6 planu ustalono zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zgodnie z którymi na tym obszarze obowiązuje: ochrona historycznego układu przestrzennego, w tym zachowanie historycznych linii zabudowy, utrzymanie proporcji i gabarytów oraz skali zabudowy, dostosowanie nowej zabudowy do historycznej kompozycji urbanistycznej przy założeniu harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej. Nieruchomość leży w jednostce o symbolu 40MW, dla której w § 8 plan wskazuje, że "Na przedmiotowych terenach urbanistycznych znajduje się zabudowa wielorodzinna realizowana w technologii wielkiej płyty, którą przede wszystkim ze względów estetycznych, przeznacza się do rewitalizacji". Organ odwoławczy powtórzył ww. ustalenia co do rodzaju inwestycji, jej parametrów oraz usytuowania. Odwołał się do art. 7 k.p.a. i podniósł, że decyzje w sprawach z art. 36 u.o.z. mają charakter uznaniowy. Stwierdził, że wątpliwości budzi stan faktyczny i ocena wpływu inwestycji na tą część miasta. Wpis zespołu urbanistycznego do rejestru zabytków ogranicza działania, w tym umieszczania urządzeń technicznych, tablic lub urządzeń reklamowych, niemniej wymaga wykazania, że będzie ono miało wpływ na chroniony zabytek. Ewentualna widoczność masztu w panoramie miasta i jego wpływ na relacje przestrzenne, nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Nie wykazano, ani nie udokumentowano podstaw rozstrzygnięcia. Takiego dowodu nie stanowi analiza urbanistyczna, ani studium nie jest aktem powszechnie obowiązującym. Ponadto, rozważenia przez organ I instancji wymaga przeprowadzenie oględzin z zapewnieniem udziału stron. Minister zgodził się z zarzutem arbitralności rozstrzygnięcia, która może wynikać z niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego. WKZ nie udowodnił wystarczająco kolizji inwestycji z chronionym interesem społecznym, a uznanie, że zamierzenie wpłynie negatywnie na wartości zabytku, wydaje się dowolne. Minister zaznaczył, że MWKZ winien wezwać inwestora do uzupełnia wniosku tak, aby spełniał wszystkie wymagania rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r., rozważyć przeprowadzenie oględzin z udziałem stron, udokumentować okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie, a uzasadnienie powinno odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła T. S.A. zarzucając naruszenie art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy niewłaściwie zinterpretowano przepisy prawa, a mimo naruszenia przepisów postępowania konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, który winien wydać decyzję udzielającą pozwolenie, a nie kasatoryjną. Nie zachodziła bowiem potrzeba przeprowadzenia oględzin - ocena jest możliwa na podstawie zebranego materiału dowodowego. Minister wskazał na konieczność ustalenia, udokumentowania i uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na rozstrzygnięcie. Nie podał jednak konkretnych okoliczności, nie sposób zatem ocenić, czy mają one istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ winien samodzielnie pozwolić na umieszczenie inwestycji w planowanym miejscu. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sprzeciw oddala. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną będzie zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15- CBOSA). Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia w drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). W konsekwencji sama konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, czy to przez przeprowadzenie określonego dowodu, czy poprzez zlecenie przeprowadzenia postepowania dowodowego uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Działanie organu II instancji nie ma bowiem charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji powinien zatem dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, posługując się wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie konieczności uzupełnić brakujące dowody w oparciu o art. 136 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) nie może być bowiem rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone tylko przez organ pierwszej instancji. Zarówno postępowanie pierszoinstancyjne jak i drugoinstancyjne mają charakter w pełni merytoryczny, co nie wyklucza wydania decyzji co do istoty sprawy przez organ odwoławczy. Innymi słowy, rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Dlatego w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta tylko błędami natury prawnej, jak i wtedy, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest obarczone brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Ponadto, rolą organu II instancji jest rzetelne wyjaśnienie przesłanek jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej musi zatem wynikać dlaczego organ uznał, że postępowanie przez organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (jakich przepisów) oraz wskazanie jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jest to istotne przede wszystkim dlatego, że wytycza kierunek działania organu I instancji, który co do zasady powinien, wedle wskazówek zawartych w decyzji kasatoryjnej, skorygować swoje rozstrzygnięcie poprzez prawidłowe zastosowanie przepisów procesowych, jak i pełne wyjaśnienie istotnego zakresu sprawy. W decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy musi również wyraźnie wskazać, że ewentualne uzupełnienie dowodów nie może odbyć się na etapie postępowania odwoławczego, odwołując się do art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, co wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów oraz art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., zatem sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Trudno bowiem zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie wykazano i nie udokumentowano podstaw rozstrzygnięcia, z tej tylko przyczyny, że dowodem w sprawie nie może być analiza urbanistyczna, nawet jeśli studium nie jest aktem powszechnie obowiązującym, nie rozważono możliwości przeprowadzenia oględzin z udziałem stron, a także niewystarczająco wyjaśniono kolizję inwestycji z chronionym interesem społecznym. Takiej podstawy nie może również stanowić konieczność wezwania inwestora do uzupełnia wniosku tak, aby spełniał wszystkie wymagania rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r., a uzasadnienie powinno być sporządzone zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim, organ nie wyjaśnił powodów, dla których nie mógł wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku, zwłaszcza, że uchybienie dotyczyło wyłącznie wskazania terminu usunięcia z zabytku urządzenia technicznego. Nie wskazał również - poza samym stwierdzeniem - dlaczego ustalenia poczynione przez organ I instancji w zakresie stanu faktycznego i dokonanej na jego podstawie ocenie wpływu inwestycji na wpisaną do rejestru zabytków cześć E. budzą wątpliwości. Ponadto, kwestionowana przez Ministra, analiza urbanistyczna jest co prawda wymagana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie było żadnych przeszkód, aby – w świetle art. 75 § 1 k.p.a. - potraktować ją jako jeden z dowodów w sprawie. Sąd podkreśla także, że organy ochrony zabytków są organami wyspecjalizowanymi. Dysponując wykształconą w tym zakresie kadrą pracowników są w stanie samodzielnie ocenić, czy należy pozwolić na umieszczenie na dachu budynku wielorodzinnego położonego w układzie urbanistycznym E., dziesięciometrowego masztu. Nie było zatem potrzeby "rozważania" przeprowadzenia oględzin z udziałem stron, zwłaszcza, że organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, aby dokonać merytorycznej oceny. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd uznał, że sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie i na mocy do art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzje w całości. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.