VII SA/Wa 1738/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. K. i A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2011 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak (...) wydaną (...) maja 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Wojewody (...) wydaną (...) października 2010 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty I. z dnia (...) sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że kontrolowaną decyzją z dnia (...) października 2010 r. Wojewoda (...) odmówił na wniosek R. B. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty I. z dnia (...) sierpnia 2005 r., Nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i A. K. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego- obory w m. W., gm. I., na działce o nr (...). Organ podniósł, że sprawa była przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który wyrokiem z 24 maja 2010 r. wydanym w sprawie VIISA/Wa 459/10 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) grudnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody (...) z (...) czerwca 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji Starosty I. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy winny ustalić jednoznacznie czy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja rażąco narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. czy projektowany budynek zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z działką nr ew. (...). Jednocześnie Sąd stwierdził, że "w aktach sprawy brak jest dokumentów, które w sposób jednoznaczny określałyby odległości budynku obory od granicy z w/w działką, bowiem poza stwierdzeniem organu I instancji, że na podstawie zatwierdzonego decyzją Nr (...) o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, organ ustalił odległość ściany obory bez otworów okiennych i drzwiowych w miejscu najbardziej zbliżonym do granicy z działką nr (...) na 1,5m, Sąd nie dostrzegł innego dowodu lub dokumentu (...) który potwierdzałby tezę organu I instancji". Organ podkreślił jednocześnie, że stosownie do art. 153 oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie organu odwoławczego, po uwzględnieniu wyżej wskazanych wytycznych Sądu ustalił, że objęta wnioskiem decyzja Starosty I. jest obarczana wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu wydania decyzji przez Starostę I. działka nr (...) na której została usytuowana projektowana inwestycja, objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy I. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy I. z dnia (...) grudnia 2003 r., nr (...); (Dz.Urz. Woj. (...) z 2004 r. Nr 11, poz. 196). Jak wynika z wypisu i wyrysu z w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka (...) znajduje się na terenie oznaczonym w w/w planie miejscowym symbolem M4, opisanym w § 26 ust. 1 pkt 4 w w/w planu, jako teren pod zabudowę mieszkaniowa wielorodzinną. W związku z powyższym, z uwagi na fakt, iż na działce o nr ew. (...), w części na której został zaprojektowany przedmiotowy budynek, plan miejscowy nie dopuszczał budowy innych obiektów niż budynki mieszkaniowe wielorodzinne, stwierdzić należy, iż decyzja Starosty I. z dnia (...) sierpnia 2005 r., Nr (...), znak (...); zezwalająca na budowę budynku inwentarskiego- obory, wydana została z rażącym naruszeniem w/w 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto analiza projektu zagospodarowania działki wykazała, że jest on niezgodny z przepisami techniczno- budowlanymi, bowiem zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273, dotyczących przesłaniania i warunków przeciwpożarowych lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3m, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z wymiarów podanych przez projektanta w projekcie zagospodarowania działki, stanowiącego integralny załącznik do decyzji Starosty I. z dnia (...) sierpnia 2005 r., odległość ściany obory bez otworów okiennych i drzwiowych w miejscu najbardziej zbliżonym do granicy z działką (...) miała wynosić 1,50 m (w/w odległość 1,50 m została zwymiarowana w dolnej części rysunku, przy załamaniu jezdni asfaltowej). Stwierdzić zatem należy, iż przedmiotowy budynek został usytuowany w sposób niezgodny z warunkami wynikającymi z w/w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jednocześnie w ocenie organu wskazać należy, iż z uwagi na brak upoważnienia w w/w planie miejscowym dla sytuowania obiektów w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki oraz z uwagi na okoliczność, iż szerokość działki inwestora, w miejscu usytuowania projektowanego budynku, wynosi około 30 m, nie miał zastosowania w omawianej sprawie § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z w/w przepisem, sytuowanie ściany budynku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowania odległości 3 m, ze względu na rozmiary działki. Dodatkowo organ odwoławczy wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o potwierdzeniu określonej w projekcie zagospodarowania terenu odległości projektowanego na działce nr 10/1 budynku od granicy z sąsiednią działką nr (...). Powiatowy organ nadzoru budowlanego w I. ustalił, że odległość fundamentu budynku od granicy działki wynosi 0,90 m, a odległość ściany budynku-0,97 m. W ocenie organu odwoławczego ustalone fakty potwierdzają, iż kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 26 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Analizując skutki naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów organ podkreślił, że są one szczególnie ważne gdyż dotyczą sytuowania obiektów w znacznej bliskości nieruchomości sąsiednich. Organ podkreślił, że unormowania regulujące kwestię odległości sytuowanych obiektów budowlanych od granic działki winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie. Warunki techniczne regulujące tą kwestię nie są bowiem szczególnie uciążliwe dla inwestorów, zaś ich naruszenie, obok ingerencji w sferę prywatności osób uprawnionych do nieruchomości sąsiadującej, niesie ze sobą także większe – wynikające z przepisów prawa- ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Ponadto akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannego działania inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi lub własną wygodą, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia, lub wręcz ewidentnego naruszenia, przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli H. i A. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podnieśli, że nie mogą ponosić konsekwencji błędnego działania organów administracji publicznej, a także zarzucili organowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 w/w ustawy uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit.b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit.c). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga winna być oddalona. Należy podkreślić, że kontrolowane przez Sąd decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym. Podstawą prawną decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego objętej skargą wniesioną w niniejszej sprawie jest przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, który reguluje tryb stwierdzania nieważności decyzji w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte z urzędu lub jak w niniejszej sprawie na wniosek. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalności na charakter trwały; 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J.Jendrośka, R. Orzechowski, A.Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s.237; także: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo naukowe PWN, Warszawa 1992 r., s. 228 i nast. oraz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Zb. Janowicz, Wydawnictwo naukowe PWN, Warszawa 1995 r., s. 380 i nast.). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., VSA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażąc naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., IISA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu prawidłowa jest ocena kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji – dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane- przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku planu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. W rozpoznawanej sprawie działka inwestorów objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy I. z (...) grudnia 2003 r. uchwalonym uchwałą nr (...) Rady Gminy w I. położona jest na terenie oznaczonym symbolem M4 przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. ( § 26 ust.1 pkt 4). Zapisy prawa miejscowego wiążą organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Wyraża się to przede wszystkim w sprawdzeniu i ocenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności właściwie przekreśla możliwości wydania pozytywnej decyzji o pozwolenie na budowę. Podobnie przedstawia się obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno- budowlanymi. Obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. ( po zmianie wprowadzonej rozporządzeniem z 7 kwietnia 2004 r.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi iż: "§ 12. 1. Jeżeli z przepisów § 13, 60, 261 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. 2. Odległość od granicy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu. 3. Sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. 4. Jeżeli na sąsiedniej działce: 1) w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej, 2) bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowy albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. 5. Okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy- o więcej niż 1,3 m. 6. Odległość, o których mowa w ust. 1-5, nie odnoszą się do podziemnych części budynku znajdujących się całkowicie poniżej poziomu terenu. 7. Budynek inwentarski, budynek gospodarczy ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi nie mogą być sytuowane w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego albo budynku użyteczności publicznej, dla których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej działce". Biorąc pod uwagę powyższe, organ słusznie ocenił, iż decyzja wydana przez Starostę I. pozwalająca inwestorowi na budowę budynku inwentarskiego- obory na działce, która zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie przeznaczonym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usytuowanej w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią (w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki wskazane w ust. 3 § 12 przepisów wykonawczych) została wydana przez organ z rażącym naruszeniem prawa – tj. art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem rozstrzygnięcie kontrolowanej decyzji pozostaje sprzeczne z normą w/w przepisu na podstawie którego została wydana, a skutki tej niezgodności nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Należy podnieść ponadto, że wobec w/wskazanych ustaleń zarzuty i argumenty podane w skardze nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w wyroku.