VII SA/Wa 1738/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 – dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), po rozpatrzeniu zażalenia [...] dalej jako "skarżąca") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w wysokości 50.000 zł celem przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] nakazującą dokonanie rozbiórki nośnika reklamowego wolnostojącego na nieruchomości przy ul. [...] , dz. nr ew. [...] obr. [...] w [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nakazał [...] dokonanie rozbiórki nośnika reklamowego - wolnostojącego o wymiarach tablicy reklamowej ok. 4,30 m x 8,30 m (przybliżona wielkość powierzchni reklamowej - 4,0 mx 8,0 m), zamontowanej na słupie stalowym o średnicy ok. 60 cm i łącznej wysokości ok. 9,0 m (do wierzchu fundamentu) wraz z fundamentem o wymiarach w rzucie poziomym 3,00 m x 3,75 m, wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] - działce ew. nr [...] w obr. [...] w [...] w odległości od krawędzi jezdni - ul. [...] ok. 6,85 m (do fundamentu) i ok. 13,0 m od granicy z sąsiednią działką nr ew. [...] w obr. [...] (do lica słupa), bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z niewykonaniem przez [...] obowiązku wynikającego z ww. decyzji, organ powiatowy w dniu 26 listopada 2015 r. doręczył skarżącej upomnienie z dnia [...] listopada 2015 r. wzywające do wykonania ww. obowiązku, natomiast w dniu [...] grudnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...] , którego doręczenie podmiotowi zobowiązanemu w dniu 7 stycznia 2016 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. W dalszej kolejności PINB dla m. [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., uznał za bezzasadne zarzuty wniesione w pismach z dnia [...] stycznia 2016 r. i z dnia [...] stycznia 2016 r. przez zobowiązanego, zaś [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku złożonego zażalenia, utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu powiatowego nr [...] . W dniu 12 kwietnia 2016 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...] , w wyniku których stwierdzono, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. Wobec powyższego postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] nałożył na [...] grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł z powodu uchylania się od wykonania egzekwowanego obowiązku. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...] wnosząc o jego uchylenie oraz o umorzenie postępowania. Skarżąca wskazała, że nośnik, którego dotyczy zaskarżona decyzja jest przedmiotem umowy najmu, w związku z powyższym, w ocenie skarżącej, to najemca jako inwestor jest zobowiązany w pierwszej kolejności do rozbiórki obiektu budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego, wydanie przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne, a postępowanie było przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kwota grzywny ustalona w wymiarze 50.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo faktu, iż decyzja PINB dla m. [...] nr [...]stała się ostateczna, podmiot zobowiązany nie wykonał obowiązku z niej wynikającego. Skargę na powyższe postanowienie złożyła [...] wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że w dniu 26 maja 2016 r. doprowadziła do wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla m. [...] nr [...] polegającego na całkowitej rozbiórce nośnika reklamowego. Skarżąca podniosła, że o wykonaniu obowiązku powiadomiła organ powiatowy pismem z dnia 27 maja 2016 r. nadanym u operatora pocztowego listem poleconym, a ponadto pismo zostało złożone w Kancelarii PINB dla m. [...] w dniu 30 maja 2016 r. wraz z wnioskiem o umorzenie nałożonej grzywny. Ponadto pismem z dnia 31 maja 2016 r. poinformowała [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o dokonaniu rozbiórki i złożeniu w organie powiatowym wniosku o umorzenie grzywny. Skarżąca wskazała ponadto, że w dniu 29 czerwca 2016 r. otrzymała zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego oraz dwa tytuły wykonawcze: [...] z 18 maja 2016 r. dotyczący opłaty egzekucyjnej oraz [...] z dnia 18 maja 2016 r. dotyczący grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem skarżącej z uwagi na fakt, że tytuły wykonawcze oraz zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego zostały doręczone skarżącej w dniu 29 czerwca 2016 r. a wykonanie obowiązku polegającego na rozbiórce nośnika nastąpiło w dniu 26 maja 2016 r., a zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w administracji, prowadzenie postępowania, w szczególności czynność egzekucyjna polegająca na zajęciu rachunku bankowego jest niezgodna z przepisami i podlega umorzeniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co spowodowało, że skarga została uwzględniona. Niniejsze postępowanie toczyło się w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Obowiązek ten dotyczył rozbiórki nośnika reklamowego. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę pominął w ogóle okoliczności podnoszone przez skarżącą i nie uwzględnił pism kierowanych do organu powiatowego oraz do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w których skarżąca informowała o wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji nr [...]. Po wydaniu postanowienia przez organ I instancji skarżąca pismem z dnia 26 maja 2016 r. poinformowała organ powiatowy o wykonaniu obowiązku, zaś w dniu 31 maja 2016 r. o powyższym powiadomiła organ wojewódzki. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się w ogóle to informacji przedstawionej przez stronę skarżącą. Orzeczenie organu odwoławczego świadczy o pobieżnej analizie akt sprawy i nierozpatrzeniu całości zebranego materiału dowodowego. Jest to uchybienie procesowe mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, świadczące, że organ ten nie rozważał i nie ustalał celowości nałożenia grzywny. Przypomnieć należy, że wyrażona w art. 15 k.p.a. istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Sygnalizacja o pewnych kwestiach w toku postępowania odwoławczego powoduje powstanie obowiązku uprzedniego sprawdzenia przez organ wydający zaskarżone postanowienie, czy nadal istnieje celowość nałożenia grzywny. Tego w sprawie zabrakło, a to stanowi o naruszeniu art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym przepisem grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie zaś do § 2 cyt. przepisu grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywna w celu przymuszenia jest jedynym środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym uregulowanym w komentowanej ustawie, który posiada charakter przymuszający. Stosuje się ją więc jako środek służący zmuszeniu zobowiązanego przez spowodowanie dolegliwości finansowej, do określonego zachowania się. Potwierdzają to przepisy art. 125 i 126 ustawy. Zatem skoro grzywna nie jest karą, lecz rodzajem nacisku mającym na celu zmuszenie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, organ w pierwszej kolejności powinien zbadać celowość nałożenia środków egzekucyjnych na zobowiązanego, w badaniu tym natomiast powinien wziąć pod uwagę stan wymaganych robót lub ich ewentualne wykonanie. W tym przypadku zgłoszenie wykonania nałożonego obowiązku wymagało wyjaśnienia organu, a brak sprawdzenia tej okoliczności był błędem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w , biorąc pod uwagę wadliwość postępowania , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.