VII SA/Wa 1739/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Ewa Machlejd ( spr. ), Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004r. nr [...]; II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. G. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 1999 r. Nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał P. G. pozwolenie na budowę dla inwestycji obejmującej zakład stolarsko – tapicerski wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z tym budynkiem, na działce położonej w [...], nr ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż lokalizacja inwestycji jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., a inwestor uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r. Nr [...]. Organ uznał, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. Zdaniem Wojewody [...] inwestor P. G. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę po upływie terminu ważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 1999 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta ustalała termin ważności na dzień [...] lipca 1999 r., natomiast inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w dniu [...] września 1999 r. Ponadto jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę organ wskazał fakt stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania P. G. oraz B. i J. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r. udzielająca P. G. pozwolenia na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przedmiotowa inwestycja należała bowiem do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska i wobec tego konieczne było uzyskanie uzgodnienia projektu budowlanego, przewidzianego w art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Jako przyczynę stwierdzenia nieważności organ II instancji wskazał ponadto rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, podnosząc, iż organ wydający pozwolenie na budowę przed wydaniem decyzji nie sprawdził zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. G., wskazując, iż przedmiotowa inwestycja realizowana była na podstawie prawomocnych decyzji: o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa. Z tego też powodu instytucja ta może być stosowana tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste i oczywistość tą właściwy organ ma obowiązek wykazać. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż zarówno organ II, jak i I instancji naruszyły art. 156 kpa i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] września 2004 r. jako jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wskazał rażące naruszenie art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego, który uzależniał wydanie pozwolenia na budowę od uprzedniego uzyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja należała, stosownie do § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z 1998 r., Nr 93, poz. 589), do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, a tym samym wymagała uprzedniego uzyskania uzgodnienia przewidzianego w art. 68 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Tymczasem wyjaśnienia wymaga, że wydanie decyzji bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Tak więc nawet gdyby przyjąć, iż w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagane było uzgodnienie z zakresu ochrony środowiska, to fakt ten i tak nie mógłby stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a możnaby jedynie rozważać możliwość wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Kolejną przyczyną stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wskazaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, nakładającego na organ administracji architektoniczno – budowlanej obowiązek sprawdzenia, przed wydaniem pozwolenia na budowę, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ udzielający pozwolenia na budowę nie wykonał tego obowiązku w sposób zgodny z art. 7 i 77 kpa, co spowodowało rażące naruszenie tego przepisu. Przede wszystkim wskazać należy, iż ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy do kompetencji organu wydającego decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie natomiast do treści art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., obowiązującej w dniu wydania badanej w trybie nadzoru decyzji, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Organ ten jest bezwzględnie związany ustalonymi w niej warunkami i dopóki decyzja ta nie zostanie wzruszona i pozostaje w obrocie prawnym nie może rozstrzygnąć wbrew jej treści (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r. IV SA 2044/96 LEX Nr 46693). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego należy w związku z tym rozumieć w ten sposób, iż owo sprawdzanie do czasu wyeliminowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z obrotu prawnego może dotyczyć jedynie tego, czy po dacie jej wydania nie zaszły zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r. IV SA 2246/97 LEX Nr 46694). Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazuje, by po dacie wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 1999 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiły jakiekolwiek zmiany w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Organ podnosi jedynie, iż Starosta [...] nie zweryfikował zapisów zawartych w akcie notarialnym z dnia [...]maja 1999 r. rep. [...] Nr [...] - dotyczących przeznaczenia przedmiotowej działki. Wobec związania organu administracji architektoniczno – budowlanej wymaganiami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie można więc uznać, iż organ wydając pozwolenie na budowę naruszył (a tym bardziej rażąco naruszył) art. 35 ust 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Wprawdzie decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 1999 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę, została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2003 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2003 r., ale nastąpiło to już po dacie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Ponadto wskazać należy na pewną niekonsekwencję organu odwoławczego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swym rozstrzygnięciu uznał, że B. i J. K. nie mogą być uznani za stronę w przedmiotowym postępowaniu. Pomimo poczynienia takiego ustalenia odwołanie w/w osób zostało jednak przez ten organ merytorycznie rozpoznane. Tymczasem w sytuacji, gdy odwołanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną organ II instancji winien, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzyć postępowanie odwoławcze. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę jako przesłankę stwierdzenia nieważności wskazuje m. in. rażące naruszenie art. 35 Prawa budowlanego. Organ podniósł, iż inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę po upływie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazać należy, że nie znajduje to potwierdzenia w aktach sprawy, na co zwrócił uwagę również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Decyzja z dnia [...] lipca 1999 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustanowiła termin ważności na dzień [...] lipca 1999 r., a więc na dzień poprzedzający jej wydanie. Już samo zestawienie tych dat pozwala na stwierdzenie, iż w decyzji tej nastąpiła oczywista omyłka pisarska. Nie można więc uznać, że inwestor składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w dniu [...] września 1999 r. uczynił to już po okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako kolejną przyczynę stwierdzenia nieważności Wojewoda [...]wskazuje fakt, iż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 1999 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą udzielono pozwolenia na budowę, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2003 r. stwierdzającą jej nieważność, co zdaniem organu I instancji pociągało za sobą konieczność stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wymaga wyjaśnienia, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w chwili wydania badanej w trybie nadzoru decyzji. Nie jest możliwe wnioskowanie o kwalifikowanej wadliwości takiej decyzji z tego powodu, że opierała się na innej ostatecznej decyzji, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku możliwe byłoby wznowienie postępowania. Stosownie bowiem do treści art. 145 § 1 pkt 8 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wprawdzie przepis ten nie mówi o wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, jednakże należy go odnosić również do takiej sytuacji (por. wyrok SN z 5 lipca 1996 r. III ARN 21/96 OSNP 1997/3/32). Fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić więc podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wydanej przed wzruszeniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ujawnione naruszenie art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.