VII SA/Wa 1739/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę P. SZ. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2016 r. (nr [...]) o nałożeniu na skarżącego i E. SZ. grzywny w celu przymuszenia. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] ostateczną decyzją z [...] czerwca 2002 r. (nr [...]) na podstawie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) nakazał E. i P. SZ. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 9,0 x 10,0 m wybudowanego w 2000 r. na działce nr [...] w [...] (gmina [...]) bez pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że inwestorzy nie wykonali rozbiórki tego obiektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...], działając na podstawie art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. poz. 868 ze zm.), dalej jako u.p.e.a., skierował do nich upomnienie z dnia [...] lutego 2003 r., a w dniu [...] czerwca 2003 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] . Postanowieniem z [...] lipca 2003 r. (nr [...]) organ I instancji nie uwzględnił zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, uznając, ze okoliczności przestawione przez zobowiązanych w piśmie z [...] czerwca 2003 r. nie mogą stanowić podstawy zarzutów (art. 33 u.p.e.a.). Po rozpoznaniu zażalenia E. i P. SZ. , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2007 r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o nieuwzględnieniu zarzutów. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] postanowieniem z [...] marca 2007 r. (nr [...]) na podstawie art. 26 § 4 i art. 119 § 2 u.p.e.a., nałożył na E. i P. SZ. grzywę w celu przymuszenia w kwocie 3.000 zł. i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (pkt 1) oraz wezwał do wykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym nr [...], w terminie 7 dni, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych. Pismem z [...] marca 2017 r. E. i P. SZ. złożyli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z [...] marca 2007 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ ten, nie czekając na jego rozpoznanie, postanowieniem z [...] października 2007 r. (nr [...]) ponownie orzekł o nałożeniu na inwestorów grzywny w celu przymuszenia (określając jej wysokość na 8.000 zł.), a następnie, postanowieniem z [...] października 2007 r. (nr [...]), uchylił to postanowienie we własnym zakresie (art. 132 § 1 k.p.a.). W tym samym dniu ([...] października 2007 r.) organ I instancji wydał postanowienie nr [...] o zastosowaniu wykonania zastępczego. To postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez organ odwoławczy ([...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego), który postanowieniem z 5 listopada 2010 r. (nr [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego. Organ podał, że tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2003 r. jest niezgodny ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137, poz. 1541), ponadto nie zawiera podpisu z podaniem imienia i nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego (art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Organ odwoławczy postanowieniem z [...] listopada 2007r. (nr [...]), po rozpoznaniu zażalenia E. i P. SZ. na "pierwsze" postanowienie organu I instancji z [...] marca 2007 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu, tytuł wykonawczy stanowiący podstawę wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucji administracyjnej zawiera wady formalne określone w art. 29 ust. 1 pkt 3 u.p.e.a. Organ I instancji nie podał w nim nie tylko podstawy prawnej wymierzonej grzywny, ale również nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalił jej wysokość. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2013 r. (nr [...]) na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. odstąpił od czynności egzekucyjnych prowadzonych przeciwko E. i P, SZ. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] czerwca 2003 r. w sprawie rozbiórki budynku gospodarczego i umorzył postępowanie egzekucyjne. Następnie organ I instancji wystawił w dniu [...] lutego 2013 r. nowy tytuł wykonawczy nr [...]. W związku z niewykonaniem decyzji o rozbiórce przez zobowiązanych, organ I instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. (nr [...] ) nałożył na E. i P. SZ grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 70.650,00 zł. i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od daty jego doręczenia (pkt 1), wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym z [...] lutego 2013 r. w terminie 7 dni, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego (pkt 2), na podstawie art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. i ustalił opłatę za dokonaną czynność egzekucyjną w kwocie 68,00 zł. (pkt 3). Organ podał, że wysokość grzywny została ustalona na podstawie iloczynu powierzchni zabudowy spornego budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w IV kwartale 2015 r. (3.925,00 zł.), ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. W zażaleniu na to postanowienie P. i E. SZ. zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 119 § 1 i § 2 i art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a. przez nałożenie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego o wymiarach 9 x 10 m, podczas gdy nigdy nie byli zobowiązani do rozbiórki takiego budynku. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]maja 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawiera elementy o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., zaś grzywna w celu przymuszenia została prawidłowo obliczona na podstawie art. 125 § 5 u.p.e.a. Organ dodał, że z mocy art. 29 ust. 1 u.p.e.a. nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. P.SZ. w skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2016 r. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione nałożenie grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki budynku mieszkalnego oraz art. 124 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie postanowienia. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie narusza również art. 119 § 1 u.p.e.a. Na tej podstawie P. SZ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty zawarte w zażaleniu i stwierdził, że nałożenie na niego i E. SZ. grzywny jest nieuzasadnione, ponieważ tytuł wykonawczy z [...] lutego 2013 r. (nr [...]) nie dotyczy budynku gospodarczego, ale budynku mieszkalnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie o wymierzeniu skarżącemu i E. SZ. grzywny w celu przymuszenia zostało wydane na skutek ponownego wystawienia (w dniu [...] lutego 2013 r.) przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tytułu wykonawczego w sprawie rozbiórki budynku gospodarczego w związku z umorzeniem przez ten organ postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie wadliwego tytułu wykonawczego z [...] czerwca 2003 r. W dniu [...] lutego 2013 r. organ wystawił "nowy" tytuł wykonawczy (na P.SZ. i E.SZ. ). Z treści tego tytułu wykonawczego wynika, że uprawnia on do egzekucji rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 9 x 10 m wybudowanego na działce nr ew. [...] w [...] Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z przepisu art. 122 § 1 u.p.e.a. wynika natomiast, że w razie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, zobowiązanemu doręczane są dwa akty : odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Od każdego z wymienionych aktów przysługuje inny środek zaskarżenia - od tytułu wykonawczego przysługuje prawo do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zaś od postanowienia o nałożeniu grzywny służy zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie przyjmuje się, że w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia można podnosić jedynie okoliczności, które nie mogą stanowić przedmiotu zarzutów (por. np. wyrok NSA z 13 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1441/10). Zobowiązani nie złożyli zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (dotyczy drugiego tytułu), wnieśli natomiast zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. Te same uchybienia skarżący zarzucił [...] w skardze do WSA, podnosząc, że P. SZ E. SZ. nigdy nie byli właścicielami budynku mieszkalnego o wymiarach 9 x 10 m, o którym mowa w tym tytule i nigdy nie byli zobowiązani do jego rozbiórki. Sąd nie podziela tego stanowiska skarżącego, ponieważ nie znajduje ono oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy. Pomijając już to, że w treści spornego tytułu wykonawczego z [...] lutego 2013 r. jest mowa o budynku gospodarczym (a nie mieszkalnym), należy podkreślić, że organ egzekucyjny w postępowaniu zakończonym postanowieniem o nałożeniu na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 29 § 1 u.p.e.a.) oraz to, czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i § 2 tej ustawy. Należy przypomnieć, że do przesłanek dopuszczalności wszczęcia egzekucji, czyli okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł wszcząć egzekucję, zalicza się: 1) istnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym podlegającego egzekucji administracyjnej; 2) wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ; 3) właściwość konkretnego organu egzekucyjnego do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym; 4) podległość osoby wskazanej w tytule wykonawczym jako zobowiązany orzecznictwu polskich organów administracji publicznej (przesłanką niedopuszczalności egzekucji jest korzystanie przez zobowiązanego z przywilejów immunitetów dyplomatycznych (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, 2006, s. 133-134; zob. także W. Piątek, A. Skoczylas (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji, red. R. Hauser, A. Skoczylas, 2012, s. 204-206 i podana tam literatura; P. Ostojski, W. Piątek, Egzekucja administracyjna w administracji, 2014, s. 100-105). W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że sporny tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych, określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. Zawiera m. in. określenie treści obowiązku podlegającego egzekucji, a także podstawę prawną tego obowiązku. Skarżący nie kwestionuje zresztą tej okoliczności. Organ nie ocenia natomiast zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 2 u.p.e.a.). Zarzuty podniesione w zażaleniu oraz w skardze do Sądu dotyczą właśnie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tych powodów nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 119 u.p.e.a. Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy określone w art. 122 § 2 u.p.e.a. Co prawda organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia, nie dokonał wyliczeń dotyczących wysokości nałożonej grzywny (opartych o art. 121 § 5 u.p.e.a. zgodnie z którym ustalenie grzywny w celu przymuszenia następuje według iloczynu powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych), niemniej mając na uwadze, że zobowiązani nie kwestionowali wysokości tej grzywny, a organ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, w którym takie szczegółowe obliczenia zostały zawarte, należy przyjąć, że ten brak nie miał wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Nie są również zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia określonych w skardze przepisów k.p.a. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu egzekucyjnym przepisy k.p.a. mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania. Jak już powiedziano, w postępowaniu zakończonym postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny bada jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz to, czy tytuł wykonawczy został wystawiony prawidłowo i czy doręczone zostało upomnienie. Zdaniem Sądu organ wywiązał się z tego obowiązku należycie, w związku z tym nie można mu zarzucić naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na koniec Sąd zauważa, że organ egzekucyjny doręczył zobowiązanym odpisy tytułu wykonawczego w dniu [...] lutego 2016 r. (art. 122 § 1 pkt 1) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w dniu [...] kwietnia 2016 r. W tej sprawie nie zachodziła potrzeba ponownego przesłania zobowiązanym upomnienia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego. Celem upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Jeżeli wierzyciel upomniał zobowiązanego, a wszczęte postępowanie zostało umorzone, w przypadku składania kolejnego wniosku o jego wszczęcie wierzyciel nie musi ponawiać upomnienia, o ile egzekucja dotyczy tego samego obowiązku i tego samego zobowiązanego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 315/08, z 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2802/12). Z powyższego wynika, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 p.p.s.a., obowiązek badania legalności zaskarżonego postanowienia w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.