VII SA/Wa 174/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [...] P. [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r., [...], na podstawie art. 66 ust 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego chodnika i jezdni przed wejściem do budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. P. [...] w W., orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wynikających z art. 66 ust 1 ustawy Prawo budowlane tj. nakładania na właściciela jezdni przed wejściem do budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. P. [...] w W. obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu organ wskazał, iż do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło pismo od zarządcy budynku przy ul. P. [...] w W. o interwencję w sprawie stanu technicznego chodnika i jezdni przed wejściem do tego budynku. Informacja ta była podstawą do przeprowadzenia dnia 2 października 2009 r. oględzin przed budynkiem P. [...]. W ich wyniku stwierdzono, że od strony podwórza budynku znajduje się chodnik wraz z jezdnią będącą dojazdem do garażu i jednocześnie budynku, na długości około 50m. Przy budynku ułożona jest opaska betonowa o szerokości 1,0m , w której znajdują się kratki okienek piwnicznych. Opaska w dniu oględzin była w dobrym stanie technicznym. W odległości około 0,4m od opaski, oddzielony pasem ziemi, znajduje się chodnik z płyt chodnikowych o szerokości około 1,75m ograniczony z obu stron krawężnikami. Tuż obok chodnika znajduje się jezdnia wykonana z trelinki, w której umiejscowione są włazy żeliwne studzienek. Jeden z nich jest zapadnięty około 0,3m, zaś miejsce wokół studzienki było wygrodzone i zabezpieczone taśmą rozciągniętą na prętach zbrojeniowych. Zarówno chodnik, jak i jezdnia w dniu wizji były bardzo zniszczone, popękane z nierównościami stanowiącymi zagrożenie bezpieczeństwa. Dalej organ wskazał, iż z informacji uzyskanej w trakcie postępowania od zarządcy budynku przy ul. P. [...] w W. wynikało, iż Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...] wyrażał chęć przystąpienia do remontu ciągu pieszego oraz wymiany nawierzchni na wjeździe do w/w nieruchomości. Informacja ta była podstawą do przeprowadzenia dnia 23 sierpnia 2011 r. oględzin przy budynku P. [...]. Inspektor dokonujący oględzin stwierdził wykonanie naprawy ciągu pieszego o szerokości 1,5m, z kostki betonowej ograniczonej krawężnikami drogowymi. Natomiast w sprawie jezdni inspektor nie stwierdził zapadnięcia studzienki, jak było poprzednio, lecz występowanie miejscowych zapadnięć drogi przy studzienkach, o głębokości około 3-5cm. Jednak stan ten w dniu oględzin nie stanowił zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Stwierdzając powyższe organ uznał, iż ustalenia te nie dają podstaw do nakładania na właściciela, bądź zarządcę jezdni usytuowanej przed wejściem do budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. P. [...] w W., obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust 1 ustawy Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po zapoznaniu się z odwołaniem Wspólnoty Mieszkaniowej [...], umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2011 r. Organ odwoławczy wskazał, iż w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie winien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Podniósł, iż odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zaznaczył, iż zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż organ I instancji błędnie uznał Wspólnotę Mieszkaniową za stronę postępowania w niniejszej sprawie. Przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 przysługuje bowiem wyłącznie właścicielowi bądź zarządcy obiektu budowlanego. Zaznaczył, iż interes prawny lub obowiązek legitymujący do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ma obiektywny charakter i wynikać musi z ustawowego źródła. Z akt sprawy postępowania pierwszoinstancyjnego wynika, że właścicielem ani zarządcą drogi nie jest Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Brak jest zatem podstaw do uznania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Strona skarżąca nie podzieliła stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, iż nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazała, że wewnętrzna droga dojazdowa do budynku (ślepa uliczka) oraz podwórko ograniczone garażami mieszkańców i altanką śmietnikową zostały wykonane i służą wyłącznie potrzebom mieszkańców Wspólnoty oraz ewentualnie sąsiedniego budynku położonego przy ul. P. [...]. Mieszkańcy tych budynków użytkują podwórka niejako na zasadzie bezumownej dzierżawy. Działki, które wydzielono przy sprzedaży lokali po tzw. obrysie nie spełniają wymogów działki budowlanej. Na podstawie art. 209a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), właścicielom tych budynków przysługuje roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste. Zaznaczyła, iż Zarządcą tego terenu jest Zarząd Gospodarki Nieruchomościami [...], który od lat nie robi nic, aby utrzymać obiekt w przynajmniej poprawnym stanie technicznym. Zapadliska oraz liczne garby nawierzchni drogi wewnętrznej wykonanej z trylinki uniemożliwiają odprowadzenie wód opadowych w kierunku studzienki kanalizacji burzowej powodując głębokie zastoiska wody pozostające na długo każdorazowo po opadach atmosferycznych. Dodatkowo stan nawierzchni drogowej stanowi realne zagrożenie dla pieszych i samochodów mieszkańców budynku Wspólnoty oraz innych samochodów, takich jak np. karetki pogotowia, a także dla osób poruszających się pieszo (zwłaszcza starszych). Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa stwierdziła, iż jest jedyną stroną, dla której stan techniczny podwórka i dojazdu do posesji jest bardzo ważną sprawą, natomiast nieuznanie jej za stronę w sprawie uważa za rażące naruszenie prawa i interesu społecznego. Wskazała także, iż niezrozumiałe jest stwierdzenie organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane przymiot strony przysługuje wyłącznie właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego, albowiem, w jej ocenie, Prawo budowlane nie zawiera zapisu ograniczającego uznanie za stronę w postępowaniu, który stanowiłby przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. (wyjątek stanowi art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego). Strona skarżąca w uzasadnieniu swojej skargi odniosła się także do decyzji organu I instancji i zasadności podjętego w niej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd dokonał kontroli decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., mocą której organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2011 r., wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, iż postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości co oznacza, że może być ono uruchomione tylko na skutek odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji wniesionego przez uprawniony podmiot, tj. stronę postępowania. Stroną postępowania jest zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji do konkretnego podmiotu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zgodzić należy się z [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż odwołujący się od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nie są stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Tym samym stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Zauważyć bowiem należy, że jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że osoba nie ma w przedmiotowej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. (por. B. Adamiak i J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2. wyd. C.H.BECK W-wa 1998, str. 648). Podobnie przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999, z. 4, poz.119, w myśl postanowień której "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pk. 3 k.p.a." W przepisie art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego, określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. Przepis art. 66 Prawa budowlanego nie tworzy dla nich nowego obowiązku lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 Prawa budowlanego. Nie budzi zatem wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości lub zarządca nieruchomości legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, natomiast gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące np. o złym stanie obiektu budowlanego, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd organu odwoławczego, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w W. nie jest stroną w postępowaniu z rozdziału 6 Prawa budowlanego, a więc zakończonego decyzją wydaną w trybie art. 66 Prawa budowlanego, nie jest bowiem ani właścicielem, ani zarządca (w tym przypadku drogi). Odwołać się przy tym także należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie również przyjmuje się, że stroną postępowania w trybie art. 66 Prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06 - publ. LEX nr 366267). Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa posiada w przedmiotowej sprawie niewątpliwie uzasadniony interes faktyczny, jednakże nie podlega on ochronie prawnej, i nie może on zastąpić interesu prawnego wynikającego z konkretnej normy prawa. Mając więc na względzie, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.