VII SA/Wa 174/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. (dalej: "skarżąca", "Wspólnota") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") z [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]", "organ pierwszej instancji") nr [...] z [...] października 2018 r., którym uznano za bezzasadne zarzuty zgłoszone w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] stycznia 2018 r. PINB [...] wystawił upomnienie nr [...], którym wezwał Wspólnotę do wykonania obowiązków nałożonych w decyzji PINB [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...], nakazującej Wspólnocie dokonanie w terminie [...] miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie dotyczącym nieodpowiednego stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] [...] w W., poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu izolacji pionowej ścian fundamentowych, wykonaniu izolacji poziomej pod ścianami wewnętrznymi i zewnętrznymi, osuszeniu murów budynku. [...] czerwca 2018 r. PINB [...] przeprowadził czynności kontrolne budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] [...] w W. podczas których stwierdził, że nie wykonano izolacji pionowej ścian fundamentowych, nie wykonano izolacji poziomej pod ścianami wewnętrznymi, natomiast w budynku zamontowano urządzenie [...] do osuszania budynków. W związku z niewykonaniem przez Wspólnotę obowiązków nałożonych decyzją PINB [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...], PINB [...], działając w oparciu o przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1314, dalej: "u.p.e.a."), wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązków wynikających z decyzji. [...] sierpnia 2018 r. PINB [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który został doręczony Wspólnocie [...] sierpnia 2018 r. Pismem z [...] września 2018 r. Wspólnota wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Wspólnota wskazała jako podstawę prawną art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., podnosząc, że w marcu 2018 r. wykonała obowiązek nałożony decyzją nr [...].  PINB [...] postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] uznał za bezzasadne zarzuty Wspólnoty. Po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty, [...]WINB postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy w całości postanowienie PINB [...] z [...] października 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 33 § 1 u.p.e.a. i wyjaśnił, że skuteczne wniesienie zarzutów przez zobowiązanego wszczyna postępowanie w sprawie ich rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ich zasadności. Zakres tego postępowania zależy przede wszystkim od zakresu zarzutów, bowiem to na wnoszącym zarzuty każdorazowo spoczywa obowiązek wskazania, która z okoliczności określonych w art. 33 § 1 u.p.e.a. stanowi podstawę środka prawnego. Zarzut wniesiony w oparciu o ten przepis powinien spełniać wymogi formalne wynikające z treści art. 63 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Organ odwoławczy uznał, że analiza akt sprawy oraz treść zarzutów nie ujawniła istnienia okoliczności, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. tj. wykonanie obowiązku. Organ odwoławczy wskazał, że egzekwowany jest obowiązek wynikający z decyzji PINB [...] nr [...] z [...] grudnia 2016 r., nakazującej Wspólnocie, w terminie [...] miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] [...] w W., poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: izolacji pionowej ścian fundamentowych, izolacji poziomej pod ścianami wewnętrznymi i zewnętrznymi, osuszenia murów budynku. Zgodnie z treścią decyzji roboty budowlane miały być prowadzone pod nadzorem osoby posiadającej uprawienia budowlane w odpowiedniej specjalności i w sposób zgodny z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez mgr inż. W.K.. Decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r. [...]WINB utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego nr [...] z [...] grudnia 2016 r. Wyrokiem z 13 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 915/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty na decyzję [...]WINB nr [...] z [...] lutego 2017 r. Tak więc decyzja PINB [...] nr [...] z [...] grudnia 2016 r. jest ostateczna, znajduje się w obiegu prawnym, jest wykonalna i podlega wykonaniu w całości. Nie zapadło żadne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej, wobec czego nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego decyzją. Powołując się na art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co nie oznacza jednak, iż organ nadrzędny jest zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym. Organ odwoławczy przytoczył pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 2081/97 i stwierdził, że dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja PINB [...] nr [...], organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, a zatem jest ona obowiązująca i powinna być wykonywana. Adresat decyzji, który odmawia jej wykonywania, czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej. W ocenie [...]WINB obowiązek nałożony egzekwowaną decyzją nie został wykonany w całości, co zostało potwierdzone kontrolą organu I instancji, przeprowadzoną [...] czerwca 2018 r., w której protokole stwierdzono brak wykonania izolacji pionowej ścian fundamentowych i izolacji poziomej pod ścianami wewnętrznymi. Według [...]WINB zamontowanie urządzenia do osuszania ścian budynku nie jest wykonaniem w całości obowiązku nałożonego egzekwowaną decyzją. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie, w sposób dobrowolny lub w trybie egzekucji, takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. O wykonaniu obowiązku zobowiązany winien poinformować organ egzekucyjny w celu weryfikacji wykonania decyzji i fakt ten musi zostać potwierdzony przez organ egzekucyjny. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, ciążący na zobowiązanej Wspólnocie na podstawie ostatecznej decyzji, ma prowadzić do wykonania skonkretyzowanych robót budowlanych wskazanych w tej decyzji. Samo zamontowanie przez Wspólnotę urządzenia [...], tj. zastosowanie metody elektro-fizycznej wskazanej w ekspertyzie, dotyczy wyboru metody osuszania budynków, na którą wskazał w swoim opracowaniu mgr inż. W.K., co stanowi jeden z pierwszych elementów, koniecznych do usunięcia nieprawidłowości w budynku. Natomiast nie stanowi to o wykonaniu w całości obowiązku nałożonego decyzją, tj. wykonaniu również izolacji pionowej ścian fundamentów i izolacji poziomej pod ścianami wewnętrznymi i zewnętrznymi budynku. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na stwierdzenie, że obowiązek nałożony decyzją nr [...] nie został wykonany w całości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę zakończenia/umorzenia procedury egzekucyjnej na etapie złożonych zarzutów może stanowić jedynie całkowite wykonanie obowiązku określonego w decyzji, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Natomiast wobec wykonania przez zobowiązaną jedynie części obowiązku, PINB [...] jako organ egzekucyjny był zobligowany wszcząć i prowadzić postępowanie egzekucyjne, do czasu całkowitego wykonania obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego, nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i samo przystąpienie do jego realizacji, nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze na postanowienie [...]WINB z [...] grudnia 2018 r. nr [...] strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, i art. 80 k.p.a. poprzez: - niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, to jest nieuwzględnienie wskazanych zarówno w zarzutach w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak również w zażaleniu na postanowienie [...], okoliczności wypełnienia obowiązku wynikającego z wydanych w sprawie decyzji, poprzez zakup i montaż urządzenia [...]; - błędną i nieprawidłową interpretację opinii mgr inż. W.K., w zakresie w jakim wskazał on możliwe alternatywne sposoby wykonania prac; - bezpodstawne przyjęcie - bez przeprowadzenia stosownych badań i sporządzenia z nich dokumentacji - że zastosowanie przez skarżącą jednej z wybranych metod usuwania wilgoci w budynku, zawartych w opinii autorstwa W.K., nie będzie wystarczające dla zrealizowania celów decyzji w stosunku do której podjęto czynności egzekucyjne; - bezpodstawne - w świetle poprzedniego zarzutu - nakładanie na skarżącą obowiązku wykonania wszystkich czynności wymienionych w decyzji, bez względu na to, czy zastosowane jedno z rozwiązań zawartych w opinii jest dostateczne i realizuje cele decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia a w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły m.in. przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) przy czym zgodnie z art. 18 u.p.e.a. - jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten pozwala traktować, jako pewną ciągłość postępowania z Kodeksu postępowania administracyjnego i postępowania wykonawczego unormowanego ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dlatego w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym, przepis ten pozwala na zastosowanie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanego dalej – "k.p.a." Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu - jak słusznie wskazał już organ odwoławczy - mogą być tylko okoliczności taksatywnie wymienione w art. 33 u.p.e.a. Zgodnie z treścią art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Stosownie zaś do art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1). W świetle przywołanej powyżej regulacji nie ulega wątpliwości, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło [...] sierpnia 2018 r. Okolicznością bezsporną jest, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja [...]WINB z [...] lutego 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB [...] [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...], mocą której nakazano Wspólnocie usunięcie w terminie [...] miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] [...] w W., poprzez wykonanie enumeratywnie wymienionych robót budowlanych: izolacji pionowej ścian fundamentowych, izolacji poziomej pod ścianami wewnętrznymi i zewnętrznymi, osuszenia murów budynku. W decyzji wskazano także, że roboty budowlane należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności i w sposób zgodny z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez mgr inż. W.K. W toku postępowania, skarżąca właściwie nie kwestionowała faktu braku literalnego wykonania wszystkich obowiązków określonych w decyzji. Skarżąca dążyła natomiast do wykazania, że zakup i montaż urządzenia [...] stanowi w istocie wypełnienie całości obowiązków wynikających z egzekwowanej decyzji. Skarżąca zarzucała organom egzekucyjnym błędną interpretację opinii mgr inż. Wiesława Konopko i nieprawidłowe nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania wszystkich czynności wymienionych w decyzji, bez względu na to, czy zastosowane jedno z rozwiązań zawartych w opinii jest dostateczne i realizuje cele decyzji. Podniesione przez skarżącą zarzuty są nieskuteczne. Podkreślić trzeba, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek. Zarzuty dotyczące prawidłowości nałożonego nakazu skarżąca mogła podnosić jedynie w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, którą nakazano jej wykonanie określonych robót budowlanych oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym jej skargą na tę decyzję. Natomiast organ egzekucyjny w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a. nie jest już uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten działa na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie ustawy - Prawo budowlane, zaś jego postępowanie ograniczone jest tylko do działań egzekucyjnych zmierzających do doprowadzenia do wykonania obowiązków nałożonych decyzją, zgodnie z treścią egzekwowanej decyzji. Co za tym idzie - zarówno organ egzekucyjny, jak i sąd, nie są uprawnieni aby w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji kontrolować prawidłowość czynności nakazanych egzekwowaną decyzją. Organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do przymusowego wykonania przez zobowiązanego decyzji zgodnie z jej treścią. Podkreślić trzeba, na co zwracały już uwagę organy egzekucyjne, że decyzją PINB [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] nałożony został obowiązek wykonania skonkretyzowanych robót budowlanych. Ta decyzja – wbrew temu co wywodzi się w skardze – nie dawała skarżącej Wspólnocie możliwości zwolnienia się z części obowiązków nałożonych decyzją poprzez wybór metody usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jak słusznie wskazał [...]WINB, zamontowanie przez skarżącą urządzenia [...] mogło zostać uznane za realizację jednego z nałożonych obowiązków - obowiązku osuszenia budynku. Ekspertyza techniczna mgr inż. W. K., do której odsyła egzekwowana decyzja w zakresie sposobu wykonania robót, wskazuje możliwość wyboru jednej z kilku metod osuszania budynku. Z ekspertyzy tej natomiast nie wynika w żaden sposób, że samo osuszenie budynku jedną ze wskazanych metod spowoduje, że nie będzie potrzebne wykonanie brakującej izolacji ścian budynku, jak to argumentuje skarżąca. W ekspertyzie tej na str. [...] – [...] określono wszystkie roboty niezbędne do wykonania w budynku, a osuszenie zawilgoconych ścian jedną ze wskazanych metod jest wymienione, obok wykonania izolacji pionowych i poziomych ścian budynku oraz innych robót, jako jedne z robót koniecznych do wykonania, a nie jako alternatywa dla innych oznaczonych tam robót. Analiza treści egzekwowanej decyzji oraz ekspertyzy mgr inż. W.K. nie budzi wątpliwości, co do treści nałożonych na skarżącą obowiązków, zgodnie z którymi skarżąca powinna wykonać trzy kategorie robót (izolację pionową ścian fundamentowych, izolację poziomą pod ścianami wewnętrznymi i zewnętrznymi, osuszenie murów budynku), w sposób określony w powołanej ekspertyzie. Należy podkreślić, że egzekwowana decyzja odsyła do konkretnej ekspertyzy technicznej wyłącznie w kwestii sposobu wykonania wymienionych w tej decyzji robót, a nie co do ustalenia rodzaju robót objętych nakazem wykonania nałożonym tą decyzją. Tym samym prawidłowa była konstatacja organu odwoławczego, że samego przystąpienia przez skarżącą do osuszania budynku jedną z metod wskazanych w ekspertyzie, do której odsyła decyzja wyłącznie w zakresie sposobu wykonania robót, nie można uznać za realizację także pozostałych obowiązków nałożonych tą decyzją, tj. wykonania izolacji pionowej ścian fundamentowych i izolacji poziomej pod ścianami wewnętrznymi i zewnętrznymi budynku. Wykonanie jedynie części obowiązku nie mogło stanowić podstawy do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Biorąc pod uwagę, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną. Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie