VII SA/Wa 1740/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Anna Milicka - Stojek, Protokolant specjalista Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2022 r. nr DON.7100.106.2022.KPI w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...] z [...] czerwca 2022 r. dotycząca nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego, wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("MWINB") przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego m.in. w dniu 6 lipca 2018 r. dokonał oględzin urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w W., przy ul. [...]. W trakcie czynności wskazany organ ustalił, że objęty kontrolą nośnik stanowi własność skarżącej; składa się z tablicy reklamowej, zamontowanej na słupie stalowym posadowionym na stopie fundamentowej i posiadającej przyłącze energetyczne. W piśmie z 19 lipca 2018 r. skarżąca przedstawiła MWINB stanowisko w sprawie, wskazując, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. dokonała 24 listopada 2006 r. zgłoszenia robót budowlanych, nie wymagających pozwolenia na budowę, trzech urządzeń reklamowych, w tym urządzenia stanowiącego przedmiot tego postępowania. Jednak decyzją nr [...] z [...] listopada 2006 r. Wojewoda Mazowiecki wniósł sprzeciw. Decyzja ta została utrzymana przez GINB decyzją znak: DOA/ORZ/711/216/07 RSC z 8 marca 2007 r. W wyniku rozpoznania skargi na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lipca 2007 r., sygn. akt. VII SA/Wa 790/07, uchylił obie decyzje. Wojewoda Mazowiecki, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją nr WI.II-7121/K/558/06 z 15 stycznia 2008 r. wniósł sprzeciw od zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę trzech urządzeń reklamowych. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca nie wniosła odwołania, natomiast 14 czerwca 2018 r. złożyła do GINB wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Dalej MWINB pismem z 17 września 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego wobec przedmiotowego nośnika reklamowego usytuowanego (jak ustalił) na obszarze kolejowym, a pismem z 22 października 2021 r. działając na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a.") zawiadomił strony postępowania o możliwości w zakreślonym terminie wypowiedzenia się i zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami oraz zgłoszenia żądań dotyczących przedmiotowego postępowania, informując jednocześnie, że po upływie tego terminu sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o zebrane dowody. Następnie, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 463/2022 z 29 kwietnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 57 ust. 7 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej: "pr.bud."), art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) oraz w zw. z art. 104 k.p.a., nakazał skarżącej rozbiórkę urządzenia reklamowego zlokalizowanego na terenie kolejowym zamkniętym, na działce ewid. nr [...] w W., w km. 1,800 linii kolejowej W. – Z. pomiędzy ul. [...] a torami kolejowymi, po lewej stronie układu torowego, przy budynku warsztatu samochodowego, zamontowanego na słupie stalowym posadowionym na stopie fundamentowej i posiadającego przyłącze energetyczne. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed 19 września 2020 r., a więc do oceny materiału dowodowego jak i trybu postępowania, należy zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., a to z uwagi na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Dalej MWINB wyjaśnił, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało w całości wybudowane (a roboty budowlane zostały zakończone przed wszczęciem przez MWINB postępowania administracyjnego) bez wymaganego pozwolenia na budowę, dlatego też odstąpiono od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Przy czym organ wskazał, że przedmiotowe urządzenie reklamowe posiada solidną konstrukcję stalową o znacznych gabarytach (zgodnie z treścią zgłoszenia z 23 listopada 2006 r. tablica ma wymiary 8 m x 4 m i wysokość 5 m), trwale powiązaną z podłożem. Budowla o tego typu gabarytach wymaga więc odpowiedniego posadowienia i na tyle trwałego, by mogła opierać się czynnikom mogącym ją zniszczyć, wymaga także zapewnienia słupowi i tablicy stabilnego mocowania, uniemożliwiającego łatwe ich przemieszczenie czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że urządzenie to zostało wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 1 pr.bud., stanowi więc obiekt budowlany. Ponadto MWINB wskazał, że na tego rodzaju urządzenie reklamowe wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a to z uwagi na art. 3 pkt 6 pr.bud. Kluczowe dla organu było również to, że przedmiotowe urządzenie reklamowe wybudowane zostało na działce nr [...] w W., która zgodnie z decyzją Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, pod pozycją [...] w tomie nr VII dotyczącym województwa mazowieckiego, została umieszczona w wykazie działek ewidencyjnych, przez które przebiegają linie kolejowe uznane jako tereny zamknięte (działka numer [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] i nadal stanowi teren kolejowy zamknięty). Przedmiotowy nośnik reklamowy znajduje się w odległości powyżej 20 m liczonej od skrajnego toru. Jednocześnie MWINB wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293), który obowiązywał również w chwili złożenia przez skarżącą na wykonanie tego urządzenia zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, dla terenów zamkniętych nie sporządza się miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku, zdaniem organu, w myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzję taką – zgodnie z art. 60 ust. 3 u.p.z.p. – wydaje wojewoda. W ocenie zatem MWINB, w chwili wybudowania obiektu, wymagane było uzyskanie przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś skarżąca w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie wykazała, że taką decyzję posiada. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z [...] czerwca 2022 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję MWINB z 29 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu tej decyzji GINB podzielił częściowo stanowisko organu pierwszej instancji. Stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 pr.bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, co oznacza, że budowa urządzeń reklamowych wolno stojących trwale związanych z gruntem wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast skarżąca wybudowała przedmiotowe urządzenie reklamowe bez uzyskania pozwolenia na budowę. GINB wskazał również, że zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1984 ze zm. – dalej: "u.t.k."), obszarem kolejowy jest powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Ustawodawca w art. 53 ust. 2 i 4 u.t.k. wyraźnie przewidział, że jakiekolwiek budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m – z wyjątkiem budynków i budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy. Natomiast w art. 57 ust. 1 u.t.k. uregulowany został wyjątek od zasady, wyrażonej w art. 53, polegający na tym, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli, ale takie, które po pierwsze nie powoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego, a także nie zakłóca działania urządzeń służących do prowadzenia tego ruchu, a po drugie wymaga zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, udzielonej po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy (art. 57 ust. 2 u.t.k.). W ocenie GINB dyspozycja art. 53 i 57 u.t.k. odczytywana w powiązaniu z hipotezą art. 4 pkt. 8 u.t.k. prowadzi do wniosku, że odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 ust. 2 u.t.k. może prowadzić jedynie do usytuowania takich obiektów w odległości mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, a nawet bezpośrednio przy granicy z takim obszarem. Odstępstwo takie nie może jednak prowadzić do usytuowania budowli wewnątrz obszaru kolejowego. Zdaniem organu drugiej instancji z akt sprawy wynika, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało wybudowane na terenie kolejowym zamkniętym, niezgodnie z zakazem prawnym, wynikającym z art. 53 ust. 2 u.t.k., zaś w takim wypadku nie ma w ogóle zastosowania art. 57 u.t.k., dotyczący z natury rzeczy odstępstw odległościowych, ale poza obszarem kolejowym; "zaś jakkolwiek legalizacja w rozumieniu przepisów pr.bud. nie jest dopuszczalna, gdyż byłaby sprzeczna z prawem". Podsumowując, GINB uznał, że w przypadku wybudowania trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na obszarze kolejowym zamkniętym, nie ma zastosowania art. 48 ust. 2 pr.bud., a więc nie jest zasadne uruchamianie procedury legalizacyjnej, lecz należy wydać decyzję o rozbiórce z uwagi na bezwzględną niezgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami ustawy o transporcie kolejowym. GINB wyjaśnił jednocześnie, że nie w pełni podziela argumentację MWINB; za wadliwą uznaje, tę dotyczącą konieczności posiadania przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego. GINB wyjaśnił, że twierdzenie to nie jest zasadne, bowiem decyzja o warunkach zabudowy jest jednym z dokumentów, których organ żąda na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., wszczynając procedurę legalizacyjną. Nieposiadanie takiej decyzji przez inwestora przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót nie może zatem stanowić podstawy do wydania nakazu rozbiórki – podstawę taką stanowiłoby dopiero nieprzedłożenie takiej decyzji przez inwestora po zobowiązaniu go do tego przez organ. W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji MWINB z 29 kwietnia 2022 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz "art. 97 § 1 ust. 4" k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niepełny i niewnikliwy - skutkujący wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki w sytuacji, gdy nie zostało zakończone postępowanie wywołane skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia wykonania robót budowlanych, co stanowi zagadnienie wstępne skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, ale z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przed wskazaniem powodów, które zaważyły na uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji, Sąd wyjaśnia, że kontrolował w sprawie decyzję GINB z 21 czerwca 2022 r. znak: DON.7100.106.2022.KPI, utrzymującą w mocy decyzję MWINB o nakazie rozbiórki nośnika reklamowego. Podstawę materialnoprawną tych orzeczeń stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. (na podstawie art. 25 ustawy zmieniającej z 13 lutego 2020 r., Dz. U. z 2020 r., poz. 471). W orzeczeniach tych przyjęto, że objęty postępowaniem nośnik reklamowy (składający się z tablicy reklamowej zamontowanej na słupie stalowym posadowionym na stopie fundamentowej i przyłącza energetycznego), wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę, a jego legalizacja wobec usytuowania w obszarze kolejowym i z uwagi (jak dodał GINB) na treść art. 53 ust. 2 u.t.k. nie jest możliwa. Przyjęto w ten sposób, że działka o nr ewid. [...] stanowi zarówno teren kolejowy, jak i obszar kolejowy, co też uzasadniało właściwość rzeczową w tym postępowaniu ww. organów nadzoru budowlanego (v. art. 82 ust. 3 pkt 3a i art. 83 ust. 3 pr.bud.). Analizując zaskarżone orzeczenie GINB, poczynione w nim ustalenia i przedstawioną ocenę, a także zgromadzone w sprawie dowody, Sąd uznał, że rację ma ten organ, że sprawa dotyczy nośnia reklamowego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej; nie można jednak za nim przyjąć - bez poczynienia dodatkowych ustaleń - że wskazany nośnik zlokalizowany jest w obszarze kolejowym. Sąd zauważa zaś, że tylko potwierdzenie tej ostatniej okoliczności uzasadniałoby odstąpienie od legalizacji przedmiotowego nośnika i wydanie nakazu rozbiórki, a także tłumaczyłoby rozstrzyganie sprawy przez MWINB w pierwszej instancji. I tak Sąd zaznacza, że niespornie sprawa dotyczy nośnika reklamowego wykonanego przez skarżącą na działce (obecnie) o nr ewid. [...] przy ul. [...]. W toku postępowania skarżąca podała, że wykonała ww. nośnik reklamowy w oparciu o zgłoszenie z 23 listopada 2006 r. (data wpływu do organu – 24 listopada 2006 r.); dotyczyło ono instalacji trzech tablic reklamowych, w tym przy budynku warsztatu samochodowego o wymiarach 8 m x 4 m i wysokości 5 m. Z akt sprawy wynika jednak, że od zgłoszenia tego został wniesiony skutecznie sprzeciw, a to decyzją Wojewody nr WI.II-7121/K/558/06 z 15 stycznia 2008 r. w oparciu o art. 30 ust. 2 pr.bud., tj. z uwagi na nieusunięcie braków zgłoszenia w terminie. Orzeczenie to jest ostateczne; zostało poddane kontroli w trybie stwierdzenia nieważności i nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Orzekając w sprawie organy obu instancji uwzględniły fakt toczącego się postępowania nadzorczego w stosunku do tego orzeczenia z wniosku skarżącej, i do akt włączono decyzje GINB (w tym z 26 listopada 2018 r., znak: DOA.7210.87.2018.DNA(1)), którymi to odmówiono stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Wojewody z 15 stycznia 2008 r. Dodatkowo Sąd zauważa, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 341/20 oddalił skargę kasacyjną od wyroku tut. Sądu z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 282/19 oddalającego skargę skarżącej na ww. decyzję GINB znak: DOA.7210.87.2018.DNA (1) z 26 listopada 2018 r. Zatem legalność ww. decyzji Wojewody, wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia, na które powołała się w sprawie skarżąca, została prawomocnie potwierdzona. Zważyć też trzeba, że wcześniejszym wyrokiem, z 19 lipca 2007 r. o sygn. akt VII SA/Wa 790/07, tut. Sąd kontrolując decyzję o sprzeciwie do ww. zgłoszenia skarżącej (w której wskazano na lokalizację tablicy reklamowej w obszarze kolejowym i naruszenie art. 53 ust. 2 u.t.k.), wskazał na braki zgłoszenia, które winny być uzupełnione, w innym razie nie jest możliwa prawidłowa jego ocena. O te też braki wezwał Wojewoda, w wykonaniu ww. wyroku tut. Sądu, a te w terminie nie zostały uzupełnione, co stanowiło następnie powód wniesienia przez organ sprzeciwu. Sąd zauważa przy tym, że na podstawie art. 30 ust. 5 pr.bud., zgłoszenia przewidzianego w ust. 1 należało dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonywania robót budowlanych można było przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniósł, w drodze decyzji, sprzeciwu (wg. stanu prawnego obowiązującego w 2006 r.). Ustanowiony w tym przepisie mechanizm (obowiązujący z niewielkimi modyfikacjami nadal) bazuje na konstrukcji wywoływania skutków materialnoprawnych i procesowych opartej na milczącym przyzwoleniu na realizację robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu, które następuje po upływie ustawowo określonego terminu na wydanie decyzji zakazującej realizacji robót objętych zgłoszeniem. Korelatem tego uprawnienia organu jest sankcja, która może wystąpić w razie naruszenia tego przepisu przez inwestora. Wykonywanie (wykonanie) obiektów budowlanych bez uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi albo przed upływem 30 dni (obecnie: 21 dni) od dnia doręczenia organowi zgłoszenia lub wbrew sprzeciwowi zgłoszonemu przez ten organ, jest samowolą budowlaną i może spowodować wydanie dotkliwego w skutkach dla inwestora nakazu rozbiórki (v. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1131/21). Warto też dodać, że tylko zgłoszenie spełniające wszystkie wymogi formalne pod względem treści i kompletności załączonych dokumentów, niewymagające uzupełnienia, pozwala właściwemu organowi, do którego wpłynęło, na jego merytoryczną ocenę; dokument określony jako zgłoszenie, ale niekompletny, właśnie z uwagi na tę wadę, nie stanowi skutecznego zgłoszenia w rozumieniu art. 30 pr.bud. (por. ww. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r.). Zatem, zgłoszenie skarżącej z 23 listopada 2006 r., na które to Wojewoda zareagował sprzeciwem, właśnie z tej przyczyny nie może świadczyć o legalności wykonanych przez nią robót budowlanych (objętych kontrolowanym postępowaniem); tym bardziej jeśli zważy się, że podstawą wniesienia ww. sprzeciwu były stwierdzone w nim braki (jego niekompletność). Uzasadniona jest więc ocena, że przedmiotowy nośnik reklamowy wykonano w warunkach samowoli budowlanej; inwestor – skarżąca nie dysponuje bowiem żadnym "zezwoleniem" właściwego organu na jego realizację; nie uzyskała uprzednio pozwolenia na budowę, a dokonane przez nią zgłoszenie okazało się "nieskuteczne". W takiej też sytuacji zgłoszenie to nie mogło uzasadniać zastosowania w sprawie trybu naprawczego, tj. art. 51 pr.bud., bo nie jest to przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 3 pr.bud., który dotyczy prowadzenia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Natomiast kwalifikacja objętego postępowaniem obiektu budowlanego uzasadniała uruchomienie i prowadzenie tego postępowania w trybie art. 48 pr.bud. Przedmiotowy nośnik reklamowy z uwagi na jego parametry i sposób związania z gruntem, wymagał bowiem uzyskania pozwolenia na budowę, na co także prawidłowo zwrócono uwagę w sprawie i nie naruszono w związku z tym art. 3 pkt 3 czy art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. Zgodnie z tym ostatnim (w brzmieniu obowiązującym w 2006 r., a także w 2018 r., kiedy to stwierdzono realizację przedmiotowego nośnika), pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z powyższego wynika, że ww. roboty - instalacja tablic i urządzeń reklamowych - nie zostały objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Przy czym, co do zasady – wzniesienie budowli, przez którą ustawa uznawała i uznaje nadal urządzenia reklamowe wolno stojące i trwale związane z gruntem (v. art. 3 pkt 3 pr.bud.), wymagało/wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; użyty zaś w art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. termin "instalowanie" nie obejmuje budowy obiektu budowlanego, lecz zawiera w sobie takie prace budowlane, które mogą być związane z już istniejącym obiektem. Jeżeli bowiem wykonanie jakichś robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenie) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu "podstawowego". W tym przypadku przedmiotowa inwestycja nie polegała tylko na instalowaniu urządzenia; inwestycja ta obejmowała większy zakres prac, a to prowadziło do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bo ww. art. 29 ust. 2 pkt 6 nie mógł znaleźć zastosowania. Wskazał na to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie akcentując wymiary urządzenia reklamowego, ale też jego elementy – w tym stalową konstrukcję wsporczą o znacznych gabarytach, trwale połączoną z podłożem. Połączenie tych elementów w całość w konkretnym miejscu jest budową, o której mowa w art. 3 pkt 6 pr.bud., a realizacja tego rodzaju obiektu pozwala na stwierdzenie, że mamy do czynienia z budowlą, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 pr.bud., której realizacja co do zasady wymaga pozwolenia na budowę (v. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 4048/19). Podsumowując powyższe, Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do wadliwego uruchomienia trybu uregulowanego w art. 48 pr.bud. Zważyć zaś trzeba, że wskazany tryb legalizacji jest właściwy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i z ww. powodów znajdował zastosowanie w sprawie. Na prawidłowość tego stanowiska nie wpływa ocena dokonana przez tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 19 lipca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 790/07, albowiem w orzeczeniu tym oceniono prawidłowość sprzeciwu od zgłoszenia (wniesionego z uwagi na niezgodność z przepisami), a nie faktycznie zrealizowaną inwestycję, nadto - nie dokonano wiążącej kwalifikacji nośników objętych przedmiotowym zgłoszeniem, uznając wyłącznie za przedwczesne stanowisko organów o konieczności wniesienia sprzeciwu wobec stwierdzonych braków w tym zgłoszeniu. Oceniając sprawę i zgadzając się w ww. kwestiach z organami orzekającymi, Sąd uznał jednak, że prowadząc postępowanie we wskazanym trybie – uregulowanym w art. 48, organy nie wykazały braku możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu, w konsekwencji - również działania zgodnie ze swoją właściwością rzeczową. Ważne w tym kontekście jest, że art. 48 pr.bud. (w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie) umożliwia legalizację samowoli budowlanej; stanowi w ust. 2, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W ust. 3 art. 48 przewiduje natomiast, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów (a to - w celu zalegalizowania inwestycji). W niniejszej sprawie odstąpiono od zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. powołując się na bezwzględną niezgodność robót budowlanych z przepisami ustawy o transporcie kolejowym, ale - zdaniem Sądu – powołana niezgodność nie została należycie wyjaśniona. Dokonując takiej oceny wzięto pod uwagę, że zgodnie z art. 53 ust. 2 u.t.k. budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4. Art. 53 ust. 4 u.t.k. stanowi, że przepisu ust. 2 nie stosuje się do budynków i budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy, w tym do dróg pieszych i rowerowych, oraz do budynków lub budowli istniejących, stanowiących zabytki w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a wobec przedmiotu samowoli - nie miał w sprawie znaczenia prawnego. W konsekwencji, w pełni uprawnione jest stwierdzenie, które zawarł też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB, że nie ma prawnej możliwości usytuowania nośnika reklamowego na obszarze kolejowym. Sytuowanie na obszarze kolejowym innych niż wymienione w art. 4 pkt 8 u.t.k. budynków, budowli i urządzeń jest wykluczone, zatem także budowli w postaci tablic i urządzeń reklamowych niezwiązanych z zarządzaniem, eksploatacją i utrzymaniem linii kolejowej (drogi kolejowej, wyznaczonej przez zarządcę infrastruktury, przystosowanej do prowadzenia ruchu pociągów) oraz przewozu osób i rzeczy. Takiej możliwości nie daje także art. 57 ust. 1 u.t.k., zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 oraz wykonywania robót ziemnych określonych na podstawie art. 54. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego, a także nie może zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia tego ruchu (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1619/11). Powyższe mogło więc prowadzić do odstąpienia od legalizacji nośnika reklamowego i zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud. W sprawie nie wykazano jednak, aby działka, na której znajduje się przedmiotowy nośnik reklamowy stanowiła obszar kolejowy zdefiniowany w art. 4 pkt 8 u.t.k. jako powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Uznając działkę o nr ewid. /[...]za obszar kolejowy GINB wskazał, że powstała ona z podziału działki nr ewid. [...], która zgodnie z decyzją Nr 62 Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Ministra Infrastruktury z 2005 r., Nr 11, poz. 72), "pod pozycją 1580 w tomie VII dotyczącym Województwa Mazowieckiego, stanowiącym załącznik do decyzji, została umieszczona w wykazie działek ewidencyjnych, przez które przebiegają linie kolejowe uznane jako tereny zamknięte". Podał też, że powstała po podziale działka [...] "nadal" stanowi teren zamknięty. To ostatnie stwierdzenie nie znajduje potwierdzenia w obowiązującej w dacie wydania decyzji przez GINB, decyzji Nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. Ministra Infrastruktury z 2020 r., poz. 38); w załączniku Nr 7 do tej decyzji –dotyczącym Województwa Mazowieckiego pod pozycją 1064, 1065 i 1066 znajdują się odpowiednio działki o nr ewid. [...]; brak wśród nich ww. działki o nr ewid. [...]. Bez dodatkowych ustaleń nie można więc było przyjąć, że działka o nr ewid. [...]stanowi obszar kolejowy, bo spełnia definicję ustawową obszaru kolejowego, skoro umieszczona została w wykazie działek ewidencyjnych, przez które przebiegają linie kolejowe uznane jako tereny zamknięte. Wskazana działka nie jest wymieniona w ww. wykazie kształtującym obecnie obowiązujący stan prawny, a to ten jest miarodajny dla ustalenia możliwości prowadzenia legalizacji obiektu. W tej sytuacji, powołanie się w sprawie na art. 53 ust. 2 u.t.k. i odstąpienie z tego wyłącznie powodu od zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud, wymagało dodatkowych ustaleń, bo żaden z dowodów dotychczas zgromadzonych nie pozwala stwierdzić, że ww. działka to obszar kolejowy. To też zaważyło na uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji GINB. Należało bowiem uznać, że organ ten dopuścił się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 pr.bud. w zw. z art. 53 ust. 2 u.t.k. Prowadząc ponownie postępowanie GINB obowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wskazanym powyżej przez Sąd; zbadać także - po uzupełnieniu akt w sposób pozwalający na bezsporne ustalenie czy działka nr ewid. [...]w W. stanowi obszar kolejowy - swoją właściwość rzeczową w sprawie, i od tego też uzależnić dalsze rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotowego nośnika reklamowego winno nadto uwzględniać wynik oględzin mających miejsce 15 kwietnia 2022 r. W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.