VII SA/Wa 1742/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007r. sprawy ze skarg K. i M. K. i A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala Starosta Powiatu P. decyzją z dnia [...] listopada 2005r., nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 art. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) – zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. i M. K. pozwolenia na budowę – rewitalizację budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. K. w J. G. Starosta Powiatu P. decyzją z dnia [...] stycznia 2006r., nr [...] przeniósł decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2005r. z inwestora K. i M. K. na rzecz: K. i M. K. i A. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007r., znak [...] działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000r. ze zm.) oraz art. 80 ust. 1 pkt. 2 , art. 81 ust. 1 pkt. 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 poz. 1118 z 2006r.) oraz na podstawie art. 84b ust. 3 ustawy Prawo budowlane – w odniesieniu do wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2006r. - stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] Organ I Instancji wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. złożył do Wojewody [...] wniosek o zbadanie w trybie art. 156 kpa decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2005r. udzielającej pozwolenia na rewitalizację budynku mieszkalnego. W ocenie organu nadzoru budowlanego przedmiotowa decyzja zezwalała na rewitalizację budynku mieszkalnego, w rzeczywistości zaś zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę zupełnie nowego budynku mieszkalnego od podstaw. Ponadto na terenie gdzie jest realizowana inwestycja brak było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym dokonując analizy akt sprawy ustalono, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. Starosta P. zezwolił na rozbiórkę istniejącego budynku letniskowego na działce nr [...] w J. , a następnie postanowieniem Powiatowego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2005r. uzgodniono możliwość rewitalizacji budynku położonego na terenie działki nr w J. przy ul. K. 3 na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Organ ustalił, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie została poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę bez ważnej decyzji o warunkach zabudowy rażąco naruszyło art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto z porównania inwentaryzacji pierwotnego budynku z projektem, nazwanym "rewitalizacją budynku mieszkalnego" nowoprojektowany obiekt różni się od rozebranego układem funkcjonalnym, gabarytami, usytuowaniem na działce oraz przeznaczeniem budynku, gdyż kiedyś funkcjonował on jako budynek letniskowy obecnie jako mieszkalny. Ujawnione naruszenie powołanych przepisów uznać należało za rażące, co skutkowało stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji. W ocenie organu ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "rewitalizacja", pojęcie to nie zawiera się także w zakresie szeroko rozumianych robót budowlanych określonych w ustawie, błędem zatem było użycie słowa rewitalizacja w odniesieniu do nowo projektowanego budynku w decyzji udzielającej pozwolenia oraz w postanowieniu Powiatowego Konserwatora zabytków w P. z dnia [...] listopada 2005r. Uchybienie to jednakże w ocenie organu nie mogło zostać potraktowane jako rażące naruszenie prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. i M. K. oraz A. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007r. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu I instancji zawartą w kontrolowanej decyzji. Analiza akt sprawy pozwalała na stwierdzenie, iż inwestorzy przed wydaniem pozwolenia na budowę nie wykazali się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe powodowało, iż nie został spełniony podstawowy warunek do uzyskania pozwolenia na budowę, wobec tego rażąco naruszono art. 32 ust. 4 pkt 1 kpa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. i M. K. oraz A. K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. W ocenie skarżących organ administracji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu. Nie wyjaśniono również w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. W szczególności organ nie ustosunkował się do zarzutu, iż skoro inwestycja została juz zrealizowana to nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Na poparcie swego stanowiska strona skarżąca powołała uchwałę Sądu Najwyższego Izba Administracyjna Pracy i Ubezpieczeń Społecznych III AZP 23/93 OSNC 1994/5/108. Powyższe okoliczności uzasadniają w ocenie strony skarżącej uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Podkreślić należy, iż kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym. Jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000 r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000 r. III SA 2244/99). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2005r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę - rewitalizację budynku mieszkalnego. Podstawą przedmiotowego orzeczenia było ustalenie przez organ, iż inwestor przed wydaniem pozwolenia na budowę nie wykazał się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza akt sprawy, a w szczególności pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2006r. (znak:[...]) i z dnia [...] sierpnia 2006r. (znak:[...]) potwierdzają, iż na terenie gdzie realizowana była inwestycja brak było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestorowi nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przy czym uznać należy, iż w pojęciu "zmiana zagospodarowania" mieści się m.in. budowa nowego obiektu, czy przebudowa istniejącego. Podkreślić należy, iż decyzja z dnia [...] listopada 2005r. poprzedzona została decyzją Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] zezwalającą na rozbiórkę budynku letniskowego na terenie działki nr [...] przy ul. K. 2 w J. Zatem planowana inwestycja była nową budową wznoszoną od podstaw mimo, iż w projekcie budowlanym posłużono się pojęciem "rewitalizacji" co błędnie mogło sugerować, iż planowania inwestycja będzie dotyczyła przewrócenia pierwotnego stanu budynku czy też jego odnowienia. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany - Starosta P. zobowiązany był sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego zgodnie, z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto stosownie do dyspozycji art. 33 ust. 2 pkt 3 do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych wymagań organ po sprawdzeniu zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zobowiązany był do udzielenia pozwolenia na budowę. Inwestor planujący przystąpić do realizacji budowy winien w pierwszym rzędzie wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do właściwego organu gminy, a następnie dołączyć tę decyzję do wniosku o pozwolenie na budowę. W rozpatrywanej sprawie inwestorzy tego obowiązku nie dopełnili, zaś organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę rażąco naruszył art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co słusznie podniosły organy administracji orzekające w postępowaniu nieważnościowym. Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż nie można było stwierdzić nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z uwagi na zrealizowanie inwestycji. Strona skarżąca w skardze uzasadniając niniejsze twierdzenie powołała uchwałę Sadu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r. III AZP 23/93 III AZP 23/93, OSNC 1994/5/108 zgodnie, z którą zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Powyższy pogląd Sądu Najwyższego, pomimo że bardzo korzystny dla inwestorów, nie znalazł jednak odzwierciedlenia w orzecznictwie sądowo-administracyjnym zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. Podkreślić trzeba, że nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego. Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia dopiero wówczas, gdy poprzedni stan prawny nie może być przywrócony przy zastosowaniu środków prawnych dostępnych organom administracji publicznej. Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swej działalności organ administracji. Jeżeli cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować aktu administracyjnego indywidualnego, a więc skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to dopiero wtedy skutek prawny będzie nieodwracalny. Można zatem, w ocenie Sądu, stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że obiekt został zrealizowany. W przypadku, gdy decyzja administracyjna, obarczona została jedną z najcięższych wad kwalifikowanych, wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych zobligowany był do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. W świetle powyższych faktów nie można skutecznie zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jak czyni to strona skarżąca w skardze, iż błędnie i bez wyjaśnienia istotnych okoliczności zastosował normę art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie przeprowadzone przez organy administracji uznać należy za prawidłowe, zaś zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa, a więc w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).