VII SA/Wa 1742/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi E.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. R. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania E. R. od decyzji Starosty W. z dnia [...] marca 2008r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia B. i J. N. na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] obręb [...], w M. przy ul. [...], umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Uznał bowiem, że odwołanie to nie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2008r. nr [...] Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i J. N. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] obręb [...] w M. przy ul. [...]. W dniu 10 kwietnia 2008r. do organu pierwszej instancji wpłynęło odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...] złożone przez E. R., właścicielkę działki sąsiadującej z działką na której planowana jest inwestycja. W odwołaniu tym E. R. podniosła, że planowane przedsięwzięcie nie może być zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż rozwiązania dotyczące zagospodarowania terenu są niewiarygodne i zostaną naruszone przez przyszłych właścicieli realizowanych obiektów. Odwołanie to zostało uzupełnione pismem z dnia 15 maja 2008 r., w którym odwołująca się podniosła szereg zarzutów wskazujących na nieprawidłowości zawarte w złożonym przez inwestora projekcie budowlanym m. in. nieczytelny plan zagospodarowania przestrzennego oraz brak analizy nasłonecznienia nie pozwalający jednoznacznie stwierdzić, czy jej budynek nie zostanie zacieniony przez projektowaną zabudowę szeregową. Wojewoda [...] stwierdził, że ww. zarzuty nie mogą być rozpatrzone z przyczyn formalno-prawnych, bowiem w myśl art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji w trybie odwoławczym oprócz inwestora mają także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu i tylko te osoby uprawnione są do żądania od inwestora zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że wprowadzenie do ustawy pojęcia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego umożliwia ustawodawcy precyzyjne zdefiniowanie interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Dodatkowo konieczność możliwie ostrego określenia zakresu podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu w charakterze strony spowodowała wprowadzenie definicji ustawowej pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. Wojewoda [...] powołał się na ustawową definicję obszaru oddziaływania obiektu, wyrażoną w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stosownie do którego jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W tym miejscu organ odwoławczy stwierdził, że szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. W rezultacie -gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, wówczas nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości, a właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i są oni pozbawieni legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych przez organ decyzji. Organ podniósł również, że kwestionowana inwestycja nie narusza art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisów § 12-13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które to przepisy wyznaczają obszar oddziaływania obiektu. W rezultacie w niniejszej sprawie skarżąca nie spełnia wymogu określonego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określającego krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje jedynie działkę nr ew. [...]. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że przeanalizował akta projektowanej inwestycji stwierdzając, iż jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta M., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Miasta M. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997r. (Dz. Urz. Województwa [...] z 1997r. Nr [...] poz. [...]), jak również z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. stała się przedmiotem skargi E. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze E. R. wniosła o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., ewentualne jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 28 ust 2 Prawa Budowlanego oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu skargi zarzuciła przede wszystkim niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisów art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Zaakcentowała ona bowiem, że organ odwoławczy jest zobligowany rozpoznać na nowo sprawę administracyjną i ma również możliwość na podstawie art. 136 kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Skarżąca zwróciła uwagę, że z akt niniejszej sprawy wynika wprost, iż jej nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której realizowana jest sporna inwestycja. Skoro zatem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ogranicza ustawowo możliwość podejmowania działań do kręgu osób, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, to dla określenia, czy konkretna osoba jest stroną postępowania, należy uprzednio przeprowadzić postępowanie dowodowe i ustalić, czy jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania innego obiektu. Nawiązując do tej kwestii E. R. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, jakoby wprowadzenie do ustawy pojęcia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego umożliwiało precyzyjne określenie interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W jej ocenie ustalenie interesu prawnego w oparciu o pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego jest zabiegiem wymagającym przeprowadzenia szeregu czynności Obszar ten może bowiem wynikać z przepisów odrębnych dotyczących np. ochrony przeciwpożarowej, ochrony przed hałasem, ochrony powietrza i ochrony sanitarnej, ochrony pasów komunikacyjnych, odległości między sieciami i liniami uzbrojenia terenu. Ponadto E. R. zwróciła uwagę, że była uznawana za stronę postępowania, co wynika z faktu doręczania jej wszystkich decyzji zapadających w trakcie jego trwania, czy też z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. W rezultacie w trakcie trwania całego postępowania skarżąca była traktowana jako strona postępowania z uwagi na to że jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej nieruchomości, a dopiero na etapie postępowania odwoławczego organ administracji odmówił jej tego przymiotu jednocześnie nie ustalając czy i w jakim zakresie zmienił się sposób oddziaływania projektowanej nieruchomości, co skarżąca uznała za ewidentne naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego. Dodatkowo skarżąca stwierdziła, że skoro organ przeanalizował akta omawianej inwestycji i uznał, iż projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta M. oraz z przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego wskazując na brak przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w szczególności art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 7, 17, 80 i 107 § 3 kpa, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była legalności działań podjętych przez Wojewodę [...] w celu właściwego ustalenia stron postępowania odwoławczego od decyzji Starosty W. z dnia [...] marca 2008r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia B. i J. N. na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] obręb [...], w M. przy ul. [...]. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle obowiązującego porządku prawnego i utrwalonych poglądów doktryny oraz judykatury nie ulega wątpliwości, że interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Wreszcie od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W rozstrzyganej sprawie interes prawny E. R. do występowania w charakterze strony należy ustalić mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a w szczególności art. 28 ust. 2 tej ustawy mający charakter przepisu szczególnego w stosunku do ww. art. 28 kpa. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie, stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy przez obszar oddziaływania terenu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustalając Interes prawny skarżącej należy mieć także na uwadze ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z przepisami techniczno-budowlanymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy jednakże w tym miejscu podkreślić, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być ustalany wyłącznie w oparciu o przepisy techniczno-budowlane określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wprawdzie przepisy zawarte w tym akcie wykonawczym, w tym również powołane przez organ § 12 (określający dopuszczalne odległości pomiędzy obiektami budowlanymi oraz od granicy działki budowlanej) i § 13 (regulujący konieczność zapewnienia naturalnego oświetlenia) mają bardzo istotne znaczenie w kwestii ustalania obszaru oddziaływania i kręgu stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, tym niemniej bynajmniej nie stanowią jedynych przepisów w oparciu o które takich ustaleń może organ dokonywać. Dlatego nie można się zgodzić z twierdzeniem Wojewody [...], że szczegółowe stron w danym postępowaniu możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. W konsekwencji także jednoznaczne i kategoryczne twierdzenie tego organu, że zachowanie odległości przewidzianych w tych przepisach przesądza całkowicie o braku oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości, co skutkuje pozbawieniem właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców tych działek przymiotu strony w postępowaniu. Skoro ustawodawca w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego definiującym pojęcie obszaru oddziaływania realizowanej inwestycji posługuje się sformułowanie, iż jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych to organ badający przymiot strony w tym postępowaniu powinien brać pod uwagę nie tylko przepisy techniczno-budowlane ale także wszystkie te odrębne przepisy regulujące m.in. ochronę środowiska i przyrody, drogi publiczne, ochronę przeciwpożarową, czy tez ochronę zabytków, które mogłyby wprowadzić związane z planowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu otaczającego go terenu. W każdym natomiast przypadku organ zobowiązany jest - jak słusznie stwierdziła skarżąca - stosować art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Organ powinien zatem podejmować wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie przeprowadził wymaganych prawem czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego będącego podstawą do określenia, czy E. R. posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] obręb [...], w M. Wojewoda [...] nie poczynił niezbędnych ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na ewentualne ograniczenie w zagospodarowaniu działki skarżącej, co jest tym bardziej wymagane, że działka ta bezspornie graniczy bezpośrednio z działką, na której planowana jest inwestycja. Wojewoda [...] naruszył zatem ww. art. 7, 77 i 80 kpa. Także uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, gdyż organ drugiej instancji właściwie ograniczył się do jednoznacznego i niepopartego żadnymi argumentami stwierdzenia, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się wyłącznie do działki nr ew. 241 (należy przy tym podkreślić, że takie twierdzenie nie wynika również z decyzji Starosty W. z dnia [...] marca 2008r.). Organ nie wskazał odpowiednich odległości projektowanej inwestycji od granicy działki nr [...], nie odniósł się do założeń planu zagospodarowania terenu, jak również nie wskazał dlaczego uznaje, iż w niniejszej sprawie zachowane zostały warunki określone w § 13 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skoro całkowicie zignorował uwagi E. R. zawarte w piśmie uzupełniającym odwołanie z dnia 15 maja 2008 r., dotyczące m.in. braku analizy nasłonecznienia i wpływu projektowanej zabudowy szeregowej na zachowanie naturalnego oświetlenia w budynku skarżącej. Wszystkie te kwestie powinny być przez organ wnikliwie rozpatrzone, tym bardziej, że -jak wynika z akt postępowania administracyjnego - skarżąca była uznawana jako strona przedmiotowego postępowania administracyjnego i została z niego wykluczona dopiero na etapie postępowania odwoławczego przed Wojewodą [...]. Oczywiście nie można wykluczyć sytuacji, w której określony podmiot został błędnie uznany za stronę postępowania administracyjnego, a błąd ten może zostać naprawiony w dalszym toku tego postępowania. Tym niemniej takie rozstrzygnięcie wymaga szczególnie wnikliwej oceny i wszechstronnego uzasadnienia faktycznego i prawnego wskazującego na fakt, że organ dokonał wszelkich niezbędnych czynności procesowych w tym zakresie. W przeciwnym wypadku działania organu odwoławczego należy uznać za godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną w art. 8 kpa. Reasumując, Sąd w całości podzielił zarzuty skargi uznając, iż decyzja Wojewody [...] dotknięta jest wadami uzasadniającymi jej uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. Prowadząc na nowo postępowanie administracyjne Wojewoda [...] zobowiązany będzie do dokonania wszystkich wskazanych wyżej ustaleń i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu jednoznacznego ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] obręb [...], w M. przy ul. [...], w szczególności interesu prawnego E. R. Sąd przy tym nie rozstrzyga w żadnym stopniu o istnieniu tego interesu, lecz akcentuje potrzebę dokładnego zbadania tej kwestii i wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego przepisom prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 tej ustawy.