VII SA/Wa 1745/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007r. sprawy ze skargi M. i S. U. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w części skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. udzielił M. i S. U. pozwolenia na budowę budynku usługowego /sprzedaż i wymiana opon/, przyłącza wodno - kanalizacyjnego, gazowego wraz z instalacją wewnętrzną, szamba i linii napowietrznej niskiego napięcia, na działce w P. przy ul. [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyły [...] Zakłady Przemysłu [...] S.A. w upadłości. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej "kpa"/: stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996 r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego, gazowego i linii napowietrznej n.n. w P. przy ul. [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do pozwolenia na budowę budynku usługowego /sprzedaż i wymiana opon/, szamba, przyłącza kanalizacyjnego i wewnętrznej instalacji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż budowa przyłączy wodociągowego, gazowego i linii napowietrznej n.n. została zaprojektowana na działce o nr ew. [...], w stosunku do której inwestorzy nie wykazali swojego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tej przyczyny należy uznać, iż kontrolowana decyzja w tej części zapadła z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż brak wyraźnego wskazania w przepisach obowiązujących w dniu wydawania decyzji, obowiązku przedłożenia przez inwestora dokumentu potwierdzającego dostęp do drogi publicznej z terenu inwestycji powoduje, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji z dnia [...] października 1996r. w pozostałej części. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. i S. U. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r.: uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową, szamba oraz przyłącza kanalizacyjnego i stwierdził nieważność w/w decyzji w tym zakresie, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż weryfikowana decyzja z dnia [...] października 1996 r. zatwierdziła projekt zagospodarowania działki bez dostępu do drogi publicznej, tj. sprzecznie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy więc uznać, iż zapadła ona z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1c w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego obligującym organ do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ II instancji wyjaśnił również, iż prawa do dysponowania nieruchomością /działką nr ew. [...]/ na cele budowlane zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego obowiązującego w dniu 30 października 1996 r., inwestorzy z całą pewnością nie posiadali. Organ stwierdził ponadto, iż wbrew twierdzeniu odwołujących się decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i wyjaśnił, iż zrealizowanie inwestycji jest jedynie skutkiem faktycznym. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i S. U. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1730/06, stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż uchylając decyzję Wojewody [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996 r. i stwierdzając jej nieważność w tym zakresie, organ naruszył w sposób rażący zakaz reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 kpa. Odwołanie obejmowało jedynie część decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., opatrzoną pozycją 1, dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1996 r. w zakresie dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego, gazowego i linii napowietrznej n.n. Stąd też w ocenie Sądu rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy w zakresie nieobjętym odwołaniem, wykracza poza kompetencje tego organu i stanowi o rażącym naruszeniu art. 127 § 1 i § 2 kpa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1730/06, po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. i S. U. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przechodząc do sedna organ drugiej instancji wskazał, iż z planu zagospodarowania przedmiotowej inwestycji wynika, iż inwestycja została zaprojektowana na działce nr [...] /budynek usługowy z wewnętrzną instalacją gazową, szambo oraz przyłącze kanalizacyjne/ - będącej w użytkowaniu wieczystym inwestorów, oraz na działce nr [...] /przyłącza wodociągowe, gazowe oraz linia napowietrzna n.n./ pozostającej w użytkowaniu wieczystym [...] Zakładów Przemysłu [...] S.A. Organ odwoławczy w pełni podzielił pogląd organu I instancji, iż wydanie pozwolenia na budowę przyłączy wodociągowego, gazowego oraz linii napowietrznej n.n., przebiegających przez działkę nr [...], wymagało wykazania przez inwestora prawa do dysponowania powyższą nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy nie wynika, ażeby M. i S. U. nabyli przed wydaniem weryfikowanej decyzji, ani też po jej wydaniu prawo do korzystania z działki nr [...]. Inwestor powinien posiadać takie prawo przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto istnienie takiego prawa wykazać. Posiadanie prawa dysponowania nieruchomością, na której zaplanowano inwestycję nie może być "dorozumiane", jak to wskazali odwołujący się. Dlatego też w sposób rażący został naruszony przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. wnieśli M. i S. U. Skarżący podali, iż działka o nr ew. [...], na której został zlokalizowany budynek usługowy pochodzi z podziału nieruchomości na wniosek Zakładów Przemysłu [...] S.A. w P. Powstała wówczas działka o nr ew. [...] pozostająca w użytkowaniu wieczystym [...], która spełniała i spełnia funkcję pasa na poszerzenie drogi publicznej, przez który właściciele pozostałych działek przeznaczonych pod zabudowę posiadali dostęp do drogi publicznej. Skarżący podnieśli, iż niewykazanie prawa do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] na cele budowlane jest zarzutem bezpodstawnym, gdyż inwestorzy posiadają dorozumianą zgodę użytkownika wieczystego tej działki, jakim jest [...] S.A., w imieniu którego działa Syndyk. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż Syndyk przez blisko 10 lat nie kwestionował przebiegu przez jego teren linii przyłączy wodociągowego, gazowego i linii napowietrznych n.n., a tym wyraził zgodę na wykonanie tych przyłączy. M. i S. U. podnieśli też, iż decyzja zezwalająca na budowę inwestycji wywołała nieodwracalne skutki prawne, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o: - uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996 r. zezwalającej na budowę budynku usługowego oraz przyłącza wodno - kanalizacyjnego i gazowego oraz linii napowietrznej n.n., - ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej "ppsa"/ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z przepisem art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W przypadku gdy sprawa po raz drugi dociera do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - po uchyleniu bądź stwierdzeniu nieważności decyzji wyrokiem sądu i wydaniu nowej decyzji zgodnej z jego wytycznymi, sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku. Ocena sprawy może ulec zmianie wówczas, gdy - jeszcze na etapie ponownego postępowania administracyjnego (przed organami) - dojdzie do nowych ustaleń faktycznych. W niniejszej sprawie organ dodatkowych ustaleń faktycznych nie poczynił. Dlatego też organ odwoławczy wydając decyzję po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. i S. U. z uwzględnieniem wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2006 r., prawidłowo nie brał pod uwagę części rozstrzygnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. w zakresie dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996 r. w odniesieniu do pozwolenia na budowę budynku usługowego, szamba, przyłącza kanalizacyjnego i wewnętrznej instalacji gazowej. W następnej kolejności podkreślić należy, iż kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie nieważnościowe prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest trybem postępowania, który stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, umożliwiający wzruszenie decyzji ostatecznych. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd podziela więc w pełni pogląd wyrażony przez organ odwoławczy. O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99; zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. /por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717/. Odnosząc powyższe rozważania do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996 r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego, gazowego i linii napowietrznej n.n. w P. przy ul. [...] i odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji w pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do pozwolenia na budowę budynku usługowego /sprzedaż i wymiana opon/, szamba, przyłącza kanalizacyjnego i wewnętrznej instalacji - stwierdzić należy, iż kontrolowana decyzja znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 11 ww. Prawa budowlanego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością powinien wynikać z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W myśl definicji prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika także z umów dzierżawy, najmu oraz innych umów zobowiązaniowych, pod warunkiem wszakże, że przewidują one uprawnienia do wykonywania robót budowlanych W niniejszej sprawie inwestorzy bezspornie nie wykazali, że posiadają prawo do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę nr ew. [...] na cele budowlane. Działka ta znajduje się w użytkowaniu wieczystym Zakładów Przemysłu [...] S.A. w P., w imieniu których działa Syndyk. Inwestorzy twierdzą jedynie, iż posiadają "dorozumianą" zgodę [...] S.A. na przebieg przez ten teren linii przyłączy: wodociągowego, gazowego i linii napowietrznych n.n., która wynika z tego, że w ciągu 10 lat użytkownik wieczysty tego gruntu nie kwestionował wspomnianego przebiegu linii i przyłączy przez jego teren. Zatwierdzenie więc inwestycji w takiej sytuacji i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorom, którzy w świetle obowiązujących w owym czasie przepisów Prawa budowlanego nie dysponowali prawem do nieruchomości na cele budowlane stanowi o rażącym naruszeniu przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], iż M. i S. U. nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] na cele budowlane w rozumieniu obowiązujących w dniu jej wydania przepisów ustawy Prawo budowlane. W przypadku realizowania inwestycji na działce będącej w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. mogli planować inwestycję jedynie na podstawie zgody udzielonej przez tę spółkę, a zgody takiej inwestorzy nie posiadali. Rażące naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego - uzasadnia więc zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w efekcie stwierdzenie nieważności dotkniętej omówioną wadą decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996 r. we wskazanym, w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., zakresie. Organ drugiej instancji prawidłowo w swojej decyzji odniósł się do odwołania skarżących, nie naruszając przy tym fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ skargę jako bezzasadną należało oddalić.