VII SA/Wa 1745/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] po zapoznaniu się z "odwołaniem" złożonym przez M. P. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] w sprawie budynku zlokalizowanego na działce nr hip. [...] (obecnie dz. nr ew. [...] i [...], obręb [...]) przy ul. [...] w [...] - stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). 2. W uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - dalej: "[...]WINB", wyjaśnił, że w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym w sprawie budynku zlokalizowanego na działce nr hip. [...], a obecnie dz. nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - dalej: "PINB", pismem z dnia [...] marca 2015 r. poinformował M. P. o przebiegu tego postępowania. W piśmie tym organ powiatowy wskazał, że zespół pawilonów [...] w [...] przy ul. [...] zbudowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Urzędu Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1978 r. znak: [...], jak też uzyskał pozwolenie na użytkowanie decyzją nr [...] Urzędu Miasta [...] dnia [...] kwietnia 1980 r., znak: [...]. Poinformował również, że po dokonaniu kontroli na gruncie i analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym przeglądów kominiarskich, uznał za celowe wydanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w kwestii braku wentylacji i drożności w kilku pomieszczeniach pawilonu. 3. [...] WINB wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1849/09 stwierdził, iż "Pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji". Stosownie do art. 107 § 1 kpa, decyzja powinna zawierać m. in. "oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygniecie, uzasadnienie faktyczne i prawne, a także pouczenie o przysługujących stronie prawnych środkach zaskarżenia". Wymienione wyżej elementy treści decyzji są elementami obligatoryjnymi, ich brak powoduje wadliwość decyzji. [...] WINB wskazał, że stwierdzając niedopuszczalność odwołania, dokonał w ramach art. 107 kpa oceny pisma PINB z dnia [...] marca 2015 r. pod kątem występowania w nim obligatoryjnych elementów decyzji. Powołane wyżej pismo co prawda zawiera oznaczenie organu administracyjnego, datę wydania i podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji, jednakże niektóre ważne elementy zostały pominięte i niezawarte w w/w piśmie: brak jest powołania podstawy prawnej, a co za tym idzie nie ma rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Brak rozstrzygnięcia, treści "decyzji" pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Bez osnowy nie ma decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2001 r. IISA 924/01, LEX nr 81816). [...] WINB stwierdził również, że PINB poinformował skarżącego, iż po dokonaniu kontroli na gruncie i analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym przeglądów kominiarskich, uznał za celowe wydanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w kwestii braku wentylacji i drożności w kilku pomieszczeniach pawilonu. W niniejszym przypadku organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, tj. z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. 5. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. P. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania "nakazując urzędnikom Nadzoru Budowalnego ustosunkowania się do tematów będących w aktach sprawy w oparciu o przepisy będące w ich kompetencji zgodnie z wytycznymi Ustawodawcy". W uzasadnieniu skargi wskazał, że PINB wydał w dniu [...] marca 2015 r. decyzję nr [...] i której to decyzji nie doręczył skarżącemu, natomiast doręczył zaskarżone w niniejszej sprawie pismo z [...] marca 2015 r. znak: [...] tożsame w treści z decyzja nr [...]. Dalsza część uzasadnienia stanowi polemikę z rozstrzygnięciem zawartym w ww. decyzji nr [...]. 6. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 8. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB stwierdził niedopuszczalność odwołania M. P. od pisma PINB z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w sprawie budynku zlokalizowanego na działce nr hip. [...], obecnie dz. nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 9. Z akt sprawy wynika, że zaskarżonym pismem z dnia [...] marca 2015 r. PINB poinformował o przebiegu postępowania w sprawie przedmiotowego budynku przy ul. [...] w [...], przedstawiono wyniki kontroli przeprowadzonej na tym obiekcie oraz poinformowano o wydaniu decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Pismo zostało doręczone skarżącemu oraz Zarządowi Wspólnoty [...] w [...]. Podstawę podjęcia zaskarżonego postanowienia [...] WINB stanowił przepis art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w ww. art. 134 kpa. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. W orzecznictwie wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczynę przedmiotową niedopuszczalności odwołania stanowi zaś głównie brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, którą można kwestionować w drodze odwołania. Taka sytuacja będzie miała miejsce zarówno wówczas, gdy organ nie wyda decyzji administracyjnej, a np. podejmie czynność materialno-techniczną, jak i gdy od danej decyzji odwołanie nie będzie przysługiwać. Podkreślenia wymaga, że z treści art. 127 § 1 kpa wynika jednoznacznie, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia, które przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Decyzją jest natomiast kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonego podmiotu w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Wskazać przy tym trzeba, że decyzja jest aktem kończącym postępowanie w danej instancji, rozstrzygającym sprawę co do jej istoty, albo w inny sposób kończącym sprawę. Przy czym, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o tym, czy dany akt jest decyzją czy też nie, przesądza charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Pismo nienazwane formalnie decyzją jest w istocie decyzją administracyjną, jeżeli zawiera niezbędne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż trafnie organ odwoławczy uznał, że pismo z dnia [...] marca 2015 r., znak [...], od którego skarżący wniósł odwołanie nie stanowi decyzji administracyjnej. Pismem tym PINB udzielił, w tym m.in. skarżącemu, informacji o przebiegu przeprowadzonego przez siebie postępowania w sprawie budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Pismo to organ nadzoru budowlanego wystosował w związku z wydaniem przez PINB decyzji nr [...] nakładającej na Wspólnotę [...] w [...] ul. [...] obowiązek usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w czasie kontroli ww. budynku, a która to decyzja nie została doręczona skarżącemu. Zauważyć trzeba, że pismo PINB z dnia [...] marca 2015 r. nie kończy postępowania, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 kpa, nie rozstrzyga o jakichkolwiek prawach i obowiązkach konkretnego adresata. Nie budzi wątpliwości Sądu, że brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do uznania, by pismo to posiadało charakter decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy należy uznać, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 134 kpa, i stwierdził niedopuszczalność odwołania. 10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.