VII SA/Wa 1746/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. S. i F. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...} kwietnia 2001 r. Nr [...] działając na podstawie art. 34 § 1 i 4 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), po rozpatrzeniu zarzutów z dnia [...] lutego 2011 r. złożonych przez A. S. i F. S. do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego TYT-3 Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie wynikającej z decyzji z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. uznał przedstawione zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wszczęto postępowanie egzekucyjne w stosunku do A. S. i F. S., którzy odebrali tytuł wykonawczy z dnia [...] stycznia 2011 r. z uwagi na niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] października 2008 r. Nr [...]. Powyższym rozstrzygnięciem nakazano A. S. i F. S. opróżnienie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. oraz umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jego użytkowania a także zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich oraz odłączenie zasilania w energię elektryczną. Organ zaznaczył, że jako podstawę zarzutów zobowiązani podali art. 34 § 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), wskazując na okoliczność częściowego wykonania obowiązku oraz niewykonalność obowiązku z pozostałym zakresie. Ustosunkowując do podnoszonych zarzutów, organ I instancji wyjaśnił, że jedynie pełne wykonanie obowiązku stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego z obowiązków o charakterze niepieniężnym w administracji. Dodał, że fakt wykonania części obowiązku będzie uwzględniony przy podejmowaniu kolejnych czynności egzekucyjnych. Podkreślił, że organ egzekucyjny nie będzie podejmować żadnych czynności w stosunku do już wykonanych robót budowlanych (zabezpieczeń) oraz opróżnionej części lokali, niemniej jednak umorzenie postępowania egzekucyjnego w następstwie uznania zarzutów za uzasadnione jest niedopuszczalne w sytuacji niepełnego wykonania obowiązków nałożonych ostateczną decyzją, zwłaszcza w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ uznał, iż zarzut niewykonalności obowiązku jest nieuzasadniony, gdyż możliwa jest jego fizyczna realizacja, zaś niewykonalność przedmiotowego obowiązku ma jedynie charakter czasowy. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z pismem Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 2011 r. w niniejszej sprawie Dzielnicy W. nie ma obowiązku zapewniać lokalu zamiennego dla lokatorów pozostających w budynku przy ul. [...] w W., wobec czego zobowiązani winni wystąpić do właściwego Sądu z pozwem o eksmisję w stosunku do lokatorów zajmujących lokal bez tytułu prawnego. Ponadto zaznaczył, że w przypadku występującego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia zobowiązany jako osoba odpowiedzialna za budynek winien rozpatrzyć możliwość zapewnienia lokalu zamiennego na czas trwania procesu o eksmisję. Nadmieniono, że dopiero po dokonaniu całkowitego opróżnienia nieruchomości przy ul. [...] w W. możliwe będzie właściwe ukończenie zabezpieczeń. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. S. i F. S.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. zażaleń postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. w toku postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Powołał przepis art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wskazał, że treść zarzutów wniesionych przez zobowiązanych nie wypełnia żadnej z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Organ II instancji zauważył, że zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dodał, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Odnosząc się do kwestii zapewnienia lokali zamiennych lokatorom budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. organ odwoławczy wskazał, że słusznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. uznał za nieuzasadniony zarzut niewykonalności obowiązku opróżnienia w całości przedmiotowego budynku mieszkalnego. Podkreślił, że z przeprowadzonego przez ten organ postępowania wynika, że obowiązek zapewnienia lokali zastępczych lokatorom zamieszkującym w tym budynku nie leży po stronie podmiotu wskazanego w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, gdyż osoby te nie spełniły wymogów postawionych przez niniejszą ustawę, co wyklucza możliwość uzyskania zamiennych lokali mieszkalnych na warunkach w niej wskazanych. Organ zaznaczył, że w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji wskazał, że wobec lokatorów zamieszkujących przedmiotowy budynek mieszkalny bez tytułu prawnego właściciele winni wystąpić do właściwego sądu z pozwem o eksmisję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła A. S. oraz F. S.. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) naruszenie przepisu art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez jego błędne zastosowanie polegające na braku zastosowania, 2) naruszenie przepisu art. 33 pkt 4 ww. ustawy przez jego błędną wykładnię; 3) naruszenie art. 34 § 1 i 2 w związku z art. 23 § 4 pkt 2 ww. ustawy przez ich błędne zastosowanie polegające na braku uwzględnienia naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu egzekucyjnego obowiązku uzyskania stanowiska wierzyciela, bądź w związku z konfuzją podmiotu będącego organem egzekucyjnym i wierzycielem, wskazania tego stanowiska w decyzji nieuwzględniającej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł i jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). Tego rodzaju uchybienia w sprawie niniejszej nie wystąpiły co skutkowało oddaleniem skargi. Sąd nie dopatruje się naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów postępowania. W ocenie Sądu stan faktyczny przyjęty dla rozpatrzenia zarzutów jest prawidłowy, w postanowieniach organu I i II instancji przedstawiono stan faktyczny przyjęty przez organ i dokonano prawidłowej jego oceny. Organ odniósł się do wszystkich zarzutów zobowiązanego, co znalazło odzwierciedlenie w treści wydanych postanowień. Ocena zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dokonana przez wierzyciela jest prawidłowa, dlatego też zarzuty naruszenia art. 33 pkt 1 , art. 33 pkt 4 i 5 u.p.e.a. są nieuzasadnione. Na wstępie należy zaznaczyć, że z tytułu wykonawczego wynika domniemanie istnienia obowiązku z niego wynikającego. Zgłoszenie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne ma na celu obalenie tego domniemania. Przepis art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zamknięty katalog okoliczności, które mogą być podstawą wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z treścią art. 34 § 1 ustawy organ egzekucyjny zgłoszone zarzuty rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Przy czym zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, w przypadku gdy wierzycielem jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji, organ egzekucyjny obowiązany jest rozpatrzyć wniesione zarzuty bez zasięgania stanowiska wierzyciela wyrażonego w formie odrębnego postanowienia (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 kwietnia 2008 r., I SA/Bd 31/08, Lex nr 489623). Przyjęcie literalnej wykładni tej regulacji prowadziłoby do wniosku, że w sytuacji, gdy wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot, organ egzekucyjny przed rozpatrzeniem zarzutów musiałby uzyskać w zakresie zgłoszonych zarzutów stanowisko wierzyciela - a więc uzyskać stanowisko od siebie samego. U podstaw regulacji prawnej, wymagającej uzyskanie przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela w zakresie zasadności zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, leży niewątpliwie uznanie przez ustawodawcę potrzeby uzyskania - przed rozpatrzeniem zarzutów przez sam organ egzekucyjny, do którego zarzuty zostały zgłoszone - wypowiedzi w tym zakresie samego wierzyciela, będącego przecież "dysponentem" postępowania egzekucyjnego, skoro to na jego wniosek i na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przezeń zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w art. 27 u.p.e.a. organ egzekucyjny obowiązany jest wszcząć prowadzić postępowanie egzekucyjne (art. 26 § 1 u.p.e.a.), samemu będąc uprawnionym jedynie do badania jego dopuszczalności, nie zaś do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przyjęta przez ustawodawcę forma postanowienia, w jakiej stanowisko w sprawie zgłoszonych zarzutów winien zająć wierzyciel, poddanie tego stanowiska kontroli instancyjnej, a w konsekwencji także kontroli sądowo-administracyjnej, wskazuje jednoznacznie na ratio legis takiego unormowania, w szczególności przy uwzględnieniu zasady, że wypowiedź wierzyciela w zakresie zarzutów opartych na podstawach określonych w art. 33 pkt 1- 5 u.p.e.a. jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Jest oczywistym, ze potrzeba uzyskania stanowiska wierzyciela przed rozpatrzeniem przez organ egzekucyjny zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji nie występuje w sytuacji, gdy egzekucja została wszczęta z urzędu przez organ egzekucyjny będący zarazem wierzycielem, na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, a więc przez jeden i ten sam podmiot, co oznacza też, że nie zachodzą podstawy prawne do oddzielnego wypowiadania się przez ten podmiot o zasadności zgłoszonego zarzutu - najpierw jako wierzyciel i oddzielnie - jako organ egzekucyjny. Przyjmowanie stanowiska odmiennego, a więc przyjmowanie, że stanowisko w formie podlegającego zaskarżeniu postanowienia wierzyciel obowiązany jest zajmować także wtedy, gdy jest on równocześnie organem egzekucyjnym, wskazywać musiałoby na to, ze ustawodawca jest nieracjonalny, skoro temu samemu podmiotowi (wierzycielowi będącemu zarazem organem egzekucyjnym) w tej samej kwestii (zasadność zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego) nakazuje wypowiadać się dwukrotnie, przyjmując przy tym zasadę, że jako organ egzekucyjny podmiot ten związany jest swoją wypowiedzią wyrażoną w roli wierzyciela i że każde z tych stanowisk, wyrażone przez ten sam podmiot występujący w różnej roli, podlega odrębnej kontroli instancyjnej i sądowo administracyjnej. Przeciwnie, za w pełni racjonalne uznać należy takie stanowisko, które kierując się z jednej strony potrzebą sprawnego funkcjonowania organu egzekucyjnego, z drugiej zaś strony w niczym nie ograniczając prawa zobowiązanego do obrony jego interesu prawnego, przyjmuje brak podstawy prawnej do wydawania postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji wówczas, gdy tym wierzycielem jest sam organ prowadzący tę egzekucję (vide Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25.06.2007r. I FPS 4/06). Podstawą zarzutu określonego w art. 33 pkt 1 u.p.e.a zgłoszonego przez skarżących jest wykonanie w części obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego inspektora nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] października 2008r., bowiem decyzja ta została wykonana poza opróżnieniem lokalu Nr [...] zajmowanego prze A.B. z rodziną . Do tego lokalu nie zostało także odłączone zasilanie w energię elektryczną. Odnosząc się do tej kwestii trzeba wziąć pod uwagę rozwiązania ustawowe regulujące działania organu egzekucyjnego w wyniku rozpatrzenia zarzutu. Stosownie do art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, z tym że jeżeli zarzuty są uzasadnione, organ wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Z kolei za uzasadniony można uznać tylko taki zarzut, który daje podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny umarza bowiem postępowanie egzekucyjne, o ile stwierdzi wystąpienie przesłanek określonych w art. 59 § 1 u.p.e.a. W przepisie tym przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienione zostały w punktach 1-10, wśród których do wykonania obowiązku przez zobowiązanego nawiązuje pkt 1 obligujący organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania. Oznacza to sytuację, w której wszczęte postępowanie egzekucyjne nie może być dalej prowadzone, gdyż przestał istnieć obowiązek skonkretyzowany w tytule wykonawczym, a zatem postępowanie egzekucyjne stało się bezprzedmiotowe i w takim razie musi być umorzone. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że dla ustalenia, czy w realiach rozpoznawanej sprawy przepis art. 33 pkt 1 u.p.e.a. dawał podstawę do zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutu w oparciu o stwierdzenie częściowego wykonania obowiązku, nie jest wystarczająca abstrakcyjna wykładnia gramatyczna treści tego przepisu, bowiem przy uwzględnieniu reguł wykładni funkcjonalnej oraz wykładni systemowej treść art. 33 pkt 1 u.p.e.a. nie daje podstaw do przyjęcia, że częściowe wykonanie przez zobowiązanego, po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, obowiązku niepieniężnego , mogło stanowić podstawę zarzutu. Umorzenie postepowania egzekucyjnego w sprawie niniejszej niweczyłoby bowiem cel decyzji PINB z [...] października 2008r. jakim było ochrona życia , zdrowia i mienia mieszkańców budynku przy ul, [...]. Zgodnie z art. 33 pkt 5 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85 ONSA 1986/1/12, z dnia 20 grudnia 1984 r. I SA 804/84, ONSA 1984/2/123). Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż skarżący upatrują niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym w stosunku do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. - o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz.U. z 2005r,. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 2 tej ustawy to na gminie - na zasadach i w przypadkach przewidzianych w ustawie - spoczywa obowiązek zapewnienia lokali socjalnych i zamiennych, a także zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. W art. 11 ust. 9 ww. ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. wskazano wprost, iż w przypadku opróżnienia lokalu w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku lokatorowi przysługuje prawo do lokalu zamiennego. Przy czym, na podstawie art. 32 powołanej ustawy obowiązek dostarczenia lokalu do dnia 31 grudnia 2015r. spoczywa na właściwej gminie. Nie ulega wątpliwości , iż art. 11 przywołanej ustawy odnosi się do lokatorów zajmujących lokal mieszkalny na podstawie tytułu najmu, przy czym bez znaczenia pozostaje okoliczność jakie było źródło powstania tego stosunku zobowiązaniowego. Tymczasem z akt postępowania administracyjnego wynika, iż lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. został przydzielony K. G. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1967r. Pismem z dnia 12 marca 1997r. Zakład Administrowania Mieniem Komunalnym Gminy W. wypowiedział umowę najmu przedmiotowego lokalu.( pismo Urzędu Miasta W. dla Dzielnicy W. z dnia 22 lipca 2003r.). W konsekwencji zamieszkująca w przedmiotowym lokalu A. B. z rodziną zajmuje go bez tytułu prawnego. Wobec powyższego należy uznać ,iż nie wypełniona została dyspozycja art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. - o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005r,. Nr 31, poz. 266 ze zm.), a tym samym nieuprawnione jest twierdzenie skarżących, iż na podstawie powyższej ustawy na gminie spoczywa obowiązek dostarczenia lokalu zamiennego. Zasadnie organy wskazują, iż to na skarżących spoczywa obowiązek wystąpienia z powództwem eksmisyjnym, którego egzekucja doprowadzi do opróżnienia lokalu nr 4. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi należało uznać za chybione co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).