VII SA/Wa 1747/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. w P. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] znak: [...], działając w oparciu o art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 z późn. zm. - zwany dalej K.p.a.), w oparciu o ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2006r., sygn. akt: VII SA/Wa 451/06, po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej w P. przy ul. [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2004r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. i R.G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze na działce nr [...] położonej przy ul. P. w P. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż Starosta P. na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w P. wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. i R.G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze na działce nr [...] położonej przy ul. P. w P., a następnie decyzją z dnia [...] października 2005r. znak: [...] odmówił uchylenia powyższej decyzji z uwagi na brak przesłanek zawartych w art. 145 § 1 K.p.a. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 21 czerwca 2006r., sygn. akt: VII SA/Wa 451/06, uchylił decyzje obydwu instancji uznając tryb załatwienia sprawy za nieprawidłowy z uwagi na to, że wniosek skarżących został zakwalifikowany jako żądanie wznowienia postępowania, a nie jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Wspólnota zarzuciła przedmiotowej decyzji rażące naruszenie prawa poprzez niezgodne z obowiązującymi przepisami usytuowanie budynku inwestorów oraz brak poinformowania skarżących o sposobie usytuowania budynku tj. 1 m od granicy z działką Wspólnoty. Wojewoda [...] wskazał, że jedną z podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 16 § 1 jest zasada trwałości decyzji administracyjnych gwarantująca trwałość obrotu prawnego, a w szczególności bezpieczeństwo praw nabytych. Stwierdzenie nieważności decyzji, uregulowane w art. 156 -160 K.p.a., jest wyjątkiem od zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym, w którym uczestniczą strony o sprzecznych interesach, środkiem korygowania nietrafnych decyzji organu I instancji powinno być przede wszystkim odwołanie. Skorzystanie przez jedną ze stron ze zwykłego środka prawnego, jakim jest odwołanie, przenosi sprawę do organu II instancji, który rozpoznaje ją ponownie, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i celowości. Zdaniem organu I instancji podkreślenia wymaga fakt, iż skarżący w postępowaniu dotyczącym rozpatrywanego pozwolenia na budowę uczestniczyli jako strona, o czym świadczy, znajdujące się w aktach sprawy, zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. Nie tylko nie skorzystali z przysługującego im prawa złożenia odwołania, ale na taką budowę pośrednio wyrazili pisemną zgodę. Pismem z dnia 23 lipca 2004r., skierowanym do inwestorów, Wspólnota wyraziła zgodę na podłączenie kanalizacji sanitarnej oraz wykonanie przyłącza wodociągowego do projektowanego budynku od instalacji budynku Wspólnoty. Okoliczność ta nie może pozostać niezauważona podczas badania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Wojewoda [...] podniósł, iż decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją administracyjną związaną, dlatego też w przypadku spełnienia przez inwestora przesłanek przewidzianych w art. 32 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno - budowlanej zobligowany jest do wydania pozwolenia na budowę. Inwestorzy przesłanki zawarte w w/w przepisach spełnili: przedłożyli projekt budowlany z niezbędnymi uzgodnieniami, wypis i wyrys z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta P. świadczący o zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji wskazał, iż budynek w projekcie zagospodarowania działki usytuowany został w odległości 1 m od granicy działki nr [...] oznaczonej w rejestrze gruntów jako droga będąca własnością Skarbu Państwa, a pozostająca w użytkowaniu wieczystym członków Wspólnoty. Sposób jego usytuowania podyktowany został, między innymi, ograniczeniami spowodowanymi licznymi mediami znajdującymi się na działce. Wojewoda [...], odpowiadając na zarzuty Wspólnoty wyjaśnił, iż zarzut dotyczący braku informacji o sposobie usytuowania budynku nie jest zasadny, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów, projekt techniczny i projekt zagospodarowania działki, jako integralną część decyzji, otrzymuje inwestor, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego oraz organ wydający pozwolenie. Nie mniej jednak strony pozostające w obszarze oddziaływania obiektu nie są pozbawione możliwości uzyskania niezbędnych informacji. Organ administracji obowiązany jest w każdym stadium postępowania umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów (art. 73 K.p.a.). Nie było więc przeszkód do zapoznania się ze szczegółami planowanej inwestycji. Do wyjaśnienia pozostaje główny zarzut Wspólnoty tj. rażące naruszenie prawa poprzez zlokalizowanie projektowanego budynku w odległości 1 m od drogi dojazdowej do istniejącego budynku wielorodzinnego. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało w K.p.a. zdefiniowane i należy do tzw. pojęć niedookreślonych, z wykładni wynika, że zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 z 2002r. poz. 270) określają odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną, bądź od budynków na sąsiedniej działce i nie mają odniesienia do dróg. Odległości budynków od dróg reguluje art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (DZ. U. z 2004r. nr 204, poz. 2086 ze zm.) Przepis ten ma jednak wyłącznie zastosowanie do dróg publicznych o określonych kategoriach. Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do obiektów itp. są drogami wewnętrznymi. Żadne z wymienionych wyżej przepisów nie określają odległości budynków od krawędzi dróg wewnętrznych. W opinii Wojewody [...], w zaistniałych okolicznościach należy stwierdzić, że weryfikowana decyzja Starosty P. nr [...] z dnia [...] września 2004r., nie spełnia przesłanek określonych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a., a zatem pozostawienie jej w obrocie prawnym nie narusza podstawowych zasad praworządności. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w P., która wnosiła o uchylenie decyzji z uwagi na nie prawidłowy sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego. Wspólnota zwróciła uwagę na fakt, że budynek Inwestorów jest położony przy samej drodze dojazdowej, a dach budynku znajduje się nad działką, która pozostaje w użytkowaniu wieczystym Wspólnoty. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu będącego podstawą jej wydania. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. poz. 207, poz. 2016), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że inwestycja została zaprojektowana na obszarze objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta P. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 1997r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] stycznia 1998r. nr 1, poz. 3), na terenie oznaczonym symbolem E6-MW, przewidującym zabudowę mieszkaniową wielorodzinną 3-5 kondygnacyjną z usługami podstawowymi. Objęty badanym pozwoleniem budynek stanowi 3 kondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny, a więc odpowiada koncepcji zabudowy przewidzianej w powołanym planie zagospodarowania. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi dotyczącymi usytuowania obiektów. Należy w tym miejscu zauważyć, zdaniem organu odwoławczego, iż przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690), określające odległości budynków od granicy działek sąsiednich, odnoszą się tylko do sąsiednich działek budowlanych i nie mają zastosowania do dróg. Organ II instancji stwierdził także, iż projekt budowlany został wykonany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, a inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wszystkie wymagane prawem dokumenty. A zatem reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że badana decyzja Starosty P. z dnia [...] września 2004r., nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa ani żadną inną kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., obligującą organ do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Organowi II instancji skarżąca Wspólnota, zarzuciła brak odniesienia się w treści uzasadnienia decyzji co do faktów i dowodów zebranych w toku postępowania, ponadto naruszenie art. 35 § 1, 36 § 1 K.p.a., bo doszło do przewlekłości postępowania administracyjnego. Wspólnota nie może zgodzić się z faktem, że naruszono jej prawo własności, nadto organ odwoławczy nie uwzględnił, zdaniem skarżącej, że dach budynku inwestorów wchodzi w granicę działki sąsiedniej (drogi dojazdowej) oddanej w wieczyste użytkowanie Wspólnocie. Wspólnota podniosła, iż organ II instancji nie odniósł się przy rozpoznawaniu sprawy do faktu, że budynek inwestorów jest zlokalizowany w odległości jednego metra od działki skarżącej, co pozostaje w sprzeczności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 152 poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej ppsa). Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r., którą organ po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej utrzymał w mocy decyzję nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006r.,odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2004r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. i R. małżonkom G. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługami w parterze na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w P. Kontrolując w trybie nadzwyczajnym w/w decyzję o pozwoleniu na budowę zasadnie Wojewoda [...] badał, czy decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Należało m. in. zbadać, czy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta P. sprawdził zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Projekt budowlany zgodnie z wymogami art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego winien być sporządzony na aktualnej mapie i powinien zawierać w szczególności usytuowanie obiektów budowlanych i układ komunikacyjny ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. W dołączonych aktach administracyjnych znajduje się załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2004r., który organ powinien ocenić pod kątem, czy spełnia on wymogi przewidziane w art. 34 pkt 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Następnie należy stwierdzić, że organ I instancji odnosząc się do zarzutów Wspólnoty odnośnie odległości budynku inwestorów do działki [...] oznaczonej w rejestrze gruntów jako droga pozostająca w użytkowaniu wieczystym Wspólnoty nie wziął pod uwagę okoliczności czy projekt budowlany przewiduje spadek dachu poza granicę działki inwestora na działkę będącą w użytkowaniu wieczystym Wspólnoty, jak również czy dostęp do drogi publicznej z działki inwestora będzie się odbywał właśnie za pośrednictwem tejże działki [...], która stanowi drogę wewnętrzną. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stosownie do potrzeb projekt budowlany powinien zawierać oświadczenie o warunkach przyłączenia obiektu do dróg lądowych, a skoro ustawodawca wprowadził pojęcie "drogi lądowej" to należy przyjąć, że jest to pojecie szersze niż drogi publiczne i obejmuje również drogi wewnętrzne. W każdym razie, gdyby zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało się odbywać przez działkę [...] inwestor powinien dysponować prawem do tej działki czy to w formie ustanowionej służebności, czy zawartej ze Wspólnotą umowy dzierżawy. Zgodnie bowiem z § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do budynków należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Ponadto organy nie zbadały zarzutów skarżącej, że obiekt budowlany realizowany na działce [...] nie posiada doprowadzonej drogi pożarowej spełniającej wymogi rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 121 poz. 1139 z dnia 11 lipca 2003r.). Skarżąca Wspólnota twierdzi, że drogą przeciwpożarową do budynku inwestora jest droga o szerokości 3,5 m będąca drogą wewnętrzną, jedyną dojazdową do budynku Wspólnoty będącą w jej użytkowaniu wieczystym. Przytoczone powyżej okoliczności organ będzie zobowiązany wyjaśnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a dopiero w dalszej kolejności i w zależności od poczynionych ustaleń winien dokonać oceny, czy kontrolowana decyzja Starosty P. z [...] września 2004r. nie narusza rażąco prawa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Ponadto na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono, jak w pkt II wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o przepis art. 200 wskazanej ustawy.