VII SA/Wa 1748/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2008 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. W kontrolowanej przez Sąd sprawie ustalono w postępowaniu administracyjnym, co następuje. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił F. Sp. j. pozwolenie na budowę wytwórni [...] – etap I, w tym [...], szamba szczelnego o pojemności [...] m3, zbiornika gazu płynnego o pojemności [...] m3 na działkach ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. W efekcie wszczętego z urzędu postępowania nieważnościowego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. Organ podał, że w dniu udzielenia pozwolenia na budowę, na terenie objętym przedmiotową inwestycją, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gruntów osiedla [...] i terenów przyległych, wg którego przedmiotowe działki były przeznaczone pod zabudowę o funkcji gospodarczej, usługowej i magazynowej, na terenie tym dopuszczalna była wysokość zabudowy do 12 m (wysokość kalenicy), a projektowany obiekt [...] ma mieć wysokość 25,50 m. Ponadto inwestycje, zgodnie z planem, powinny być podłączone do oczyszczalni ścieków W., pozwolenie na budowę przewidywało zaś budowę szamba. Nadto organ podniósł, że plan zastrzegał, iż inwestycje nie mogą znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy planowana inwestycja zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko zaliczana jest do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzję tę doręczono inwestorowi, przesyłając ją do wiadomości różnych organów i instytucji, w tym do Urzędu Gminy K. Sygn. akt VII SA/Wa 1748/07 Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor F. Sp. j. podnosząc, że przewidziana planem wysokość zabudowy do 12 m odnosi się do budynków, ze względu na określenie tej wysokości "w kalenicy". Zaprojektowanie [...] o wysokości 25 m nie narusza zaś tego ustalenia, gdyż jest ona urządzeniem a nie budynkiem. Zdaniem inwestora, nie narusza prawa zaprojektowanie szamba dla celów socjalnych, gdyż dla obszaru, na którym jest realizowana inwestycja, nie stworzono jeszcze możliwości podłączenia do kanalizacji miejskiej, ponieważ Gmina nie przejęła kanalizacji od nieczynnych obecnie W. i do tego czasu podłączenie obiektu do kanalizacji miejskiej nie jest możliwe. Ponadto inwestycja nie będzie oddziaływała znacząco na środowisko, co zostało stwierdzone w uzgodnieniach środowiskowych, wg których ograniczenia uciążliwości sprowadzają się do obrębu własnej działki i spełniają warunki ochrony środowiska wynikające z przepisów odrębnych. W efekcie rozpatrzenia odwołania zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. Organ uznał, że pozwolenie na budowę nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz podzielił stanowisko inwestora odnośnie tego, iż inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko, maksymalna wysokość zabudowy 12 m. odnosi się do budynków, a [...] nie jest budynkiem oraz, że budowa szamba była konieczna z uwagi na brak możliwości do podłączenia do kanalizacji. `Również tę decyzję doręczono do wiadomości Gminie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina K. wykazując, ze jest stroną postępowania, ponieważ decyzja została jej doręczona, a kodeks postępowania administracyjnego zw. dalej k.p.a. mówi o doręczeniu decyzji stronom i nie różnicuje doręczenia stronie i doręczenia do wiadomości. Zdaniem skarżącej decyzja sankcjonuje sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedsięwzięcie zagrażające zdrowiu mieszkańców terenów sąsiadujących z realizowaną inwestycją. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Ponadto organ podniósł, że gmina nie była stroną postępowania, a decyzja została jej doręczona jako organowi administracji, na terenie którego planowana jest sporna inwestycja. Inwestor w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2008 r. stanął na stanowisku, że Gmina K. nie jest stroną, gdyż nie wykazała interesu prawnego w Sygn. akt VII SA/Wa 1748/07 sprawie, oraz że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. w innym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2005 r., w której Gmina złożyła odwołanie, odmówił uznania jej za stronę, umarzając postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. a decyzja ta stała się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż została wniesiona przez podmiot, który nie legitymuje się interesem prawnym we wniesieniu skargi, a nadto nie brał udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Przedmiotem wszczętego z urzędu postępowania nieważnościowego, zakończonego zaskarżoną do Sądu decyzją, była ocena pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenie projektu budowlanego wytwórni [...] w kontekście wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a., w szczególności przesłanki rażącego naruszenia prawa, której wystąpienia dopatrzył się organ I instancji, uznając iż wydane pozwolenie pozostaje w niezgodności z planem, przez to, iż jeden z zaprojektowanych obiektów przekracza wysokość podaną w planie, a także z tego powodu, iż zamiast podłączenia inwestycji do sieci kanalizacyjnej zaprojektowano odprowadzanie ścieków bytowych do szamba. Organ II instancji, rozpatrujący odwołanie inwestora, ocenił, iż ograniczenie wysokości podane w planie dotyczy wyłącznie budynków, gdyż posiadają one kalenicę, a zatem ograniczenie wysokości nie dotyczy obiektów budowlanych nie posiadających kalenicy (nie będących budynkami). Sygn. akt VII SA/Wa 1748/07 Po wtóre nie uznał za rażące naruszenie prawa zaprojektowania na terenie inwestora szamba przeznaczonego dla ścieków bytowych (nie przemysłowych) do czasu połączenia terenu inwestycji z siecią kanalizacji miejskiej. Na rozstrzygnięcie organu zapadłe w postępowaniu nieważnościowym skargę do Sądu wniosła Gmina. W treści skargi Burmistrz powołał się na konieczność zapewnienia przez Gminę porządku planistycznego ustalonego planem, którego jest twórcą, a ponieważ ograniczenia planu w zakresie nielokalizowania na tym terenie inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko zostały przekroczone, skarga Gminy była konieczna. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. przepis szczególny stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie mają źródła w przepisach prawa materialnego nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości nr [...] z obrębu [...] w K. Ponadto w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, że "wszelkie zmiany i uciążliwości związane z funkcjonowaniem wytwórni zamkną się w granicach działki zakładu". Żadna z powyższych działek nie stanowi własności gminy. W postępowaniach dotyczących stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego, krąg podmiotów może być szerszy od kręgu podmiotów, które brały udział w postępowaniu jako strony, prowadzonym w oparciu o przepisy znowelizowanej Sygn. akt VII SA/Wa 1748/07 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze. zm.), jednakże zawsze podstawą ustalenia czy określony podmiot legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu nieważnościowym postaje wykazanie się przez ten podmiot interesem prawnym usprawiedliwiającym udział w takim postępowaniu w charakterze strony. Powołanie się na interes prawny w postępowaniu nadzorczym przez podmiot, który np. stał się następcą prawnym strony czy też nie wziął udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego, a obecnie żąda udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, wymaga zatem badania interesu prawnego takiego podmiotu w szerokim znaczeniu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a nie tylko art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmują, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Właściciel nieruchomości sąsiedniej może mieć interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku, których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości w zakresie możliwości jej zagospodarowania. Zarząd w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego sprawują państwowe jednostki organizacyjne, które zarządzają nieruchomościami w imieniu Skarbu Państwa. Natomiast gmina, aby być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, winna legitymować się prawem własności, a takiego w obszarze oddziaływania obiektu nie posiada (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W rozumieniu przepisów Prawa budowlanego Gmina nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie można dopatrzyć się również, aby przymiot taki wykazała w sprawie stwierdzenia nieważności tego pozwolenia. Ponieważ tylko podmioty posiadające przymiot strony w postępowaniu administracyjnym mają prawo wnoszenia skargi do Sądu, Gmina zaś wywodzi prawo do zaskarżenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności po pierwsze z faktu, iż decyzję taką otrzymała, po drugie czując się w zobowiązaną do reakcji, na - w jej ocenie - nieprawidłową realizację porządku planistycznego, rozważyć należało i te argumenty. Sygn. akt VII SA/Wa 1748/07 W odniesieniu do pierwszej z tych okoliczności tj. wywiedzenia przez Gminę prawa do wniesienia skargi z faktu doręczenia jej decyzji stwierdzić trzeba, że o ile doręczenie takie nastąpiło, to samo w sobie nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania Gminy za stronę postępowania nieważnościowego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 66 wprost nakłada na organy wydające decyzje indywidualne w sprawach z zakresu administracji publicznej, które dotyczą zagospodarowania terenu, obowiązek przesyłania ich odpisów do organu wykonawczego gminy. Przy czym to obowiązkowe powiadomienie nie oznacza uznania za stronę postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa Budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę przesyłana jest do wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przekazanie tym organom następuje nie z uwagi na to że są stronami postępowania, lecz dlatego, że ustawodawca uznał, iż winny posiadać urzędową wiedzę w tym zakresie oraz dlatego, że prowadzą rejestry takich decyzji. Organy prowadzące postępowanie nadzorcze przesyłając decyzje o unieważnieniu pozwolenia na budowę do wiadomości, nie doręczały jej zatem Gminie jako stronie postępowania, lecz jako podmiotowi wykonującemu zadania publiczne w zakresie zagospodarowania przestrzennego, co podkreślono też w odpowiedzi na skargę. Jeśli zaś chodzi o skutki prawne pozycji gminy jako dysponenta władztwa planistycznego, to wspomniane wyżej przepisy dają jedynie podstawę do posiadania przez gminy stosownej wiedzy zawartej w decyzjach oraz prowadzenia rejestrów zawierających dane posiadające istotne znaczenie przy prowadzeniu analiz związanych z planowaniem przestrzennym. Powiadomienie gminy o wydaniu pozwolenia na budowę lub decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji przez doręczenie jej gminie do wiadomości jest konsekwencją władztwa planistycznego gminy, nie stanowi jednak podstawy do przyjęcia, iż władztwo to jest źródłem interesu prawnego do inicjowania czy udziału gminy w charakterze strony w indywidualnych sprawach o wydanie pozwolenia na budowę (o ile nie zachodzą przesłanki za art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), lub też postępowań nadzwyczajnych w takich sprawach. Niewykazanie interesu prawnego w sprawie skutkuje brakiem legitymacji do wniesienia przez Gminę skargi co powoduje jej oddalenie bez merytorycznego badania zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.