VII SA/Wa 1749/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Województwa [...] – [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Województwa [...] – [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z [...]. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ż. zostało wszczęte na wniosek [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. Region Drogowy G. Organ I – ej instancji decyzją z [...] odmówił nakazania rozbiórki ogrodzenia. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia organu I- ej instancji były prawidłowe a wydane rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że ponieważ ogrodzenie jest usytuowane na działce zabudowanej, należy traktować je jako urządzenie techniczne stąd właściwym było zastosowanie procedury określonej w art. 51 Prawa budowlanego. Organ podkreślił również, że jak wynika z aktu notarialnego z [...] działka przy ul. [...] została nabyta wraz z ogrodzeniem stałym a więc ogrodzenie to należy do spółki S. Ponadto jak wynika z akt sprawy przedmiotowe ogrodzenie położone jest wzdłuż drogi wojewódzkiej, w pasie drogowym nr [...] należącym do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich. W trybie art. 51 brak jest podstaw do badania prawa własności nieruchomości, a ewentualne naruszenie tego prawa podlega reglamentacji prawa cywilnego a nie administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Województwo [...] – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 49 b Prawa budowlanego, art. 36 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art. 7, 77 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, szczególnie do twierdzeń, że ogrodzenie działki [...] będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki S. usytuowanie jest w odległości 10,5 m od granicy tej działki – na działce przyległej o nr [...], która stanowi pas drogowy drogi wojewódzkiej [...] a więc nie można go traktować jako urządzenia budowlanego związanego z działką sąsiednią. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, ze doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z [...] odnawiającą nakazania rozbiórki ogrodzenia zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] w pasie drogi wojewódzkiej. W ocenie Sądu decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie bowiem prawidłowej decyzji, w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego, stosownie do art. 7 i 77 kpa. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd Administracyjny wydanej decyzji. Należy podkreślić także, że również istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie z art. 140 kpa organ ten, jest tak samo jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, ma również możliwość na podstawie art. 136 kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Powyższe oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków, które są niezbędne do ustalenia podstaw faktycznych rozstrzygnięcia. Jest to warunek konieczny do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obowiązującego prawa, a także zgodnego z istniejącym stanem faktycznym. Organy administracji publicznej powinny, podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie do oceny na jego podstawie czy dana okoliczność została udowodniona. Ustalając fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy organ administracji publicznej obowiązany jest rozważyć wszystkie wnioski podniesione przez stronę ponieważ zaniechanie w tym zakresie określonych działań przez organ, zwłaszcza wtedy, gdy strona powołuje się na konkretne i ważne dla niej okoliczności w sprawie jest istotnym uchybieniem procesowym. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego w sposób rzetelny, który wyjaśniałby wszystkie istotne okoliczności w sprawie spoczywa na właściwym organie administracji publicznej. W sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest nałożenie na stronę danego postępowania administracyjnego określonej przepisami kary pieniężnej lub zobowiązanie jej do wykonania innego rodzaju obowiązku, a więc w sytuacji podjęcia działań o charakterze represyjnym, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie pozostawiać żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że organy nie wypełniły obowiązków wynikających z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Nie dokonały podstawowych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia ustaleń – co powoduje, że podjęte decyzje winny zostać uchylone. W sprawie bezspornym jest, że ogrodzenie którego rozebrania lub przesunięcia domagał się skarżący usytuowane jest na działce o nr [...] należącej do skarżącego a więc innej (sąsiedniej) niż zakupiona przywołanym w decyzji aktem notarialnym z [...] przez Spółkę S. działka nr [...]. Organ nie wyjaśnił z jakich powodów uznał ogrodzenie biegnące przez sąsiednią działkę wobec nabywanej uznał za ogrodzenie tej właśnie działki. Nie wyjaśnił daty powstania ogrodzenia, co jest istotne wobec treści dokumentu jakim jest protokół oględzin do którego uczestniczący w czynności przedstawiciel spółki oświadczył, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane po zakupie działki tj. po 23 grudnia 1996r. Organ nie wskazał również przesłanek, które pozwoliły mu na uznanie ogrodzenia za urządzenie techniczne w sytuacji gdy zlokalizowane jest ono na działce niezabudowanej i przyczyn, które pozwoliły uznać, iż jest ono związane z zabudową na działce sąsiedniej. W końcu prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego i uznając iż w tym postępowaniu nie bada się prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organy pominęły fakt, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntował się pogląd, iż celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 czerwca 2009r. w sprawie II OSK 967/08 – z art. 51 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane nie wynika co prawda wyraźnie, czy organ nadzoru budowlanego powinien w ramach postępowania naprawczego dokonać oceny, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza treści art. 51 w świetle innych norm prawnych określających wymogi, jakie powinny być spełnione, zarówno aby określona inwestycja budowlana mogła być prowadzona legalnie, jak i aby zalegalizowanie robót było możliwe, prowadzi do wniosku, że także w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie tego przepisu konieczne jest sprawdzenie przez organ nadzoru budowlanego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe uchybienia zobowiązują Sąd do uchylenia decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przy czym organy ponownie rozstrzygające sprawę zobowiązane będą wziąć pod uwagę powyższe uwagi Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.