VII SA/Wa 1750/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant ref. staż. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przekazał pismo Wydziału Architektury i Budownictwa [...] z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie samowolnie zamontowanych dwóch nośników reklamowych w podcieniu (narożniku ul. [...]) budynku przy Pl. [...] w W. wg właściwości [...] Konserwatorowi Zabytków. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 i art. 126 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznał, że ww. postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje koniecznością wyeliminowania jego z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. W jego ocenie kontrolowane postanowienie błędnie przekazywało wg właściwości [...] Konserwatorowi Zabytków sprawę dot. samowolnie zrealizowanych nośników budowlanych na budynku znajdującym się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji [...] "P.", zgodnie z którym układ przestrzenny Placu [...] objęty jest ochroną konserwatorską, a ulica [...] na odcinku od Pl. [...] do ul. [...] objęta jest założeniem urbanistycznym "Oś S." wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...]. W myśl art. 39 Prawa budowlanego organem właściwym dla obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszym przypadku jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w uzgodnieniu ze [...] Konserwatorem Zabytków. Forma "uzgodnienia" zakłada współdziałanie organów, z których jeden prowadzi postępowanie główne, czyli organ powiatowy, a drugi postępowanie subsydiarne, przy czym w celu pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania głównego wymagana jest zgodność stanowisk obu organów. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia S. sp. z o.o. w W., umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy ma obowiązek zbadania, czy wniesione zażalenie spełnia wymogi formalne przewidziane dla tego środka prawnego. Powołując się na treść art. 141 § 1 i 28 k.p.a. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wymieniona wyżej skarżąca Spółka nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu ww. postanowienia organu I instancji. W ocenie organu zażaleniowego skoro S. sp. z o.o. nie złożyła podania, które zostało przekazane kontrolowanym w trybie nieważnościowym postanowieniem, to nie jest stroną postępowania dotyczącego przekazania ww. podania zgodnie z właściwością w trybie art. 65 k.p.a. Przymiot strony w tym postępowaniu ma wyłącznie autor podania. Organ II instancji uznał, że doręczenie ww. Spółce postanowienia ma wyłącznie charakter informacyjny (tj. bez prawa zaskarżenia) i należy je traktować jako doręczenie osobom postronnym. W jego ocenie nie sposób uznać, żeby interes prawny w skarżeniu takiego postanowienia miały inne podmioty, niż wnoszące podanie, co nie oznacza, że inne podmioty mogą mieć interes prawny w sprawie, która będzie dopiero rozpatrywana przez organ, któremu przekazano podanie. Dopiero więc ten organ będzie musiał ustalić kompletny krąg podmiotów mających interes prawny w danej sprawie administracyjnej, która będzie mogła zostać wszczęta tym podaniem. Nie jest rzeczą organu przekazującego podanie ustalanie kręgu podmiotów w sprawie, w tym czy wnoszący podanie ma interes prawny, gdyż te kwestie leżą we właściwości organu właściwego rzeczowo do rozpatrzenia podania. W związku z dokonaną powyżej oceną z uwagi na przeszkody formalnoprawne w ocenie organu II instancji nie można odnieść się do zarzutów zażalenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie skarżącej Spółki rozstrzygnięcie organu II instancji świadczy o braku zrozumienia zażalenia na postanowienie o stwierdzeniu nieważności przekazania wg właściwości. Wynika z tego, że organ II instancji nie zapoznał się ze stanem faktycznym sprawy. S. Sp. z o.o. nie zaskarżyła postanowienia o przekazaniu wg właściwości, lecz rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność postanowienia organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął w ogóle pod uwagę, że wystąpienie Prezydenta [...] wszczęło postępowanie w sprawie urządzeń reklamowych stanowiących własność skarżącej Spółki, które jak twierdzi Prezydent [...] zostały zamontowane w warunkach samowoli budowlanej. Wynik tego postępowania jak najbardziej dotyczy praw i obowiązków skarżącej, i z tego względu udział S. Sp. z o.o. w tym postępowaniu na prawach strony wynika z art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., uznając, że S. Sp. z o.o. nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], przekazującego pismo wg właściwości na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W niniejszej sprawie zażalenie od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r, Nr [...], o stwierdzeniu nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. - złożyła S. Sp. z o.o. Z tego względu organ zażaleniowy, mając na względzie treść art. 141 § 1 k.p.a., obowiązany był w pierwszej kolejności zbadać, czy zażalenie pochodzi od strony postępowania. Na tym etapie postępowania m.in. winna nastąpić ocena legitymacji procesowej podmiotu, który wnosi zażalenie. Z uwagi na charakter prawny niniejszej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany był ustalić, czy S. Sp. z o.o. jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. Z tego względu konieczne było ustalenie, czy skarżącej Spółce przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a co za tym idzie, czy S. Sp. z o.o. mogła skutecznie wnieść zażalenie. Należy mieć na względzie, że krąg podmiotów w postępowaniu nieważnościowym może być inny (węższy lub szerszy) od kręgu postępowania zwykłego. Ponadto umieszczenie przez organ administracyjny w rozdzielniku rozstrzygnięcia określonego podmiotu nie zwalnia organu zażaleniowego/odwoławczego, jak i organu nadzorczego, prowadzącego postępowanie nieważnościowe, od obowiązku dokonania ponownej analizy, kto jest stroną postępowania. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że obowiązek ten wynika z art. 28, art. 141 § 1/127 § 1, art. 61 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do brzmienia tego przepisu przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest pogląd, że podstawę interesu prawnego stanowi przepis prawa materialnego, przy czym szczególną cechą tego interesu jest bezpośredniość między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. A zatem aby można było mówić o powstaniu interesu prawnego koniecznej jest wskazanie konkretnej normy prawa materialnego, z której wynikają prawa i obowiązki dla konkretnego podmiotu. W tym miejscu wskazania wymaga, że ocena czy doszło do rażącego naruszenia przy przekazaniu pisma Wydziału Architektury i Budownictwa [...] z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie samowolnie zamontowanych dwóch nośników reklamowych w podcieniu (narożniku ul. [...]) budynku przy Pl. [...] wg właściwości [...] Konserwatorowi Zabytków - po pierwsze nie ma żadnego wpływu na powstanie jakichkolwiek praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego dla wnoszącej zażalenie S. Sp. z o.o. Po drugie, wbrew twierdzeniom skargi nie można uznać, że przedmiotowe pismo w ogóle wszczęło jakiekolwiek postępowanie w sprawie samowolnego zamontowania ww. nośników reklamowych. W wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1322/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. LEX nr 563055) wskazał, że wniesienie podania nie powoduje z mocy prawa wszczęcia postępowania przed organem administracji publicznej, do którego zostało złożone, gdyż organ w pierwszej kolejności bada swoją właściwość rzeczową, miejscową oraz instancyjną. Ponadto strona skarżąca winna mieć na względzie, że przekazanie postanowieniem podania do innego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a., jest czynnością procesową. Czynność przekazania postanowieniem podania do organu właściwego, nawet jeżeli organ przekazujący podanie bierze pod uwagę jego treść oraz stosowne przepisy prawa materialnego, nie jest załatwieniem sprawy na podstawie przepisu prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 486/07, publ. LEX nr 510918). Na chwilę obecną nie wiadomo nawet w jakim trybie postępowania będzie toczyć się ewentualne postępowanie w sprawie ww. nośników reklamowych, oraz czy w ogóle zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie w tej sprawie. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że na gruncie wykładni przepisu art. 28 k.p.a. od interesu prawnego strony należy odróżnić interes faktyczny, który zachodzi w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże brak jest normy prawnej mającej stanowić podstawę skierowania żądania wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek takiego podmiotu lub podjęcia przez ten organ określonej czynności. W okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia właśnie z taką okolicznością. Skarżąca Spółka niewątpliwie zainteresowana jest uzyskaniem wiedzy przed jakim organem administracyjnym będzie toczyć się postępowanie w sprawie zainstalowanych przez nią nośników reklamowych. Jednak należy powyższe uznać za jej interes faktyczny. Dopiero w przypadku wszczęcia postępowania w tej sprawie nastąpi uzewnętrznienie interesu prawnego skarżącej Spółki. W tym też postępowaniu inwestor będzie mógł podnosić ewentualny zarzut prowadzenia postępowania przez niewłaściwy organ lub prowadzenia postępowania w niewłaściwym trybie określonym w przepisach Prawa budowlanego. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.