VII SA/Wa 1750/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. i S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. i S. K. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania K. i S. W. z dnia 5 grudnia 2013 r. i odwołania J. D. z dnia 1 grudnia 2013 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych A. i S. K. obejmujących dokończenie budowy budynku handlowego - sklepu odzieżowego na działce nr. ewid. [...] przy ul. [...] w m. [...] w pow. płockim, woj. [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 24 lipca 2013 r. A. i S. K. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę obejmującą dokończenie robót - budowy budynku handlowego - sklepu odzieżowego na dz. nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...], załączając 4 egz. proj. budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...]znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych A. i S.K., obejmujących dokończenie inwestycji budowy budynku handlowego – sklepu odzieżowego na ww. działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Decyzja ta została wydana na postawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]listopada 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. i S. W. z dnia 8 października 2013 r. i odwołania J. D. z dnia 7 października 2013 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. nr jw., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał na błędy organu pierwszej instancji, polegające na braku wezwania inwestora do przedłożenia ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i na nie rozpatrzeniu sprawy pod kątem zbadania zgodności lokalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego z wytycznymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. została zaskarżona przez A. K. i S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 maja 2014 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2568/13 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd wskazał na to, iż skarżona decyzja została uchylona ze względu na niewłaściwy tryb zastosowany przez organ. Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Skoro, stosownie do art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, to w sytuacji takiej jak w sprawie niniejszej – gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte i częściowo wykonane, prowadzenie dalszych prac może nastąpić po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Po tym wyroku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] znak: [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że sprawa winna być rozpatrywana w kontekście art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, a w takim przypadku Starosta [...] nie jest organem właściwym, albowiem kompetencje we wskazanym trybie posiada organ nadzoru budowlanego. Jednocześnie wskazać trzeba, że zanim zapadł ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 24 lipca 2013 r. o pozwolenie na budowę, na dokończenie inwestycji, w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i S. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Następnie, Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. i S. W. z dnia 5 grudnia 2013 r. i odwołania J. D. z dnia 1 grudnia 2013 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...]listopada 2013 r. nr jw., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji wskazał na naruszenie przez Starostę procedury postępowania przy wydawaniu pozwolenia na budowę poprzez brak wydania postanowienia o uzupełnieniu braków i wezwania do przedłożenia ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tym samym brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, do którego organ I instancji został zobowiązany decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Podniósł przy tym, iż dołączona do przedłożonej poprzednio dokumentacji decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. (o warunkach zabudowy), była ważna do dnia 27 grudnia 2001 r. Wskazał również, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonując kontroli projektu budowlanego stwierdza naruszenia objęte regulacją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to powinien wezwać do ich usunięcia w sposób na tyle precyzyjny, aby inwestor miał możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić. Tym samym organ odwoławczy zgodził się z postawionym przez odwołujących się zarzutem dotyczącym wadliwości merytorycznego rozstrzygnięcia i podzielił zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W skardze do Sądu na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]skarżący – A. i S. K. nie zgodzili się z argumentami, które zostały w niej podniesione. Wskazali przede wszystkim na to, iż w ich ocenie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 1999 r., dotycząca działki nr [...], jest aktualna, gdyż nigdy nie została wycofana z obrotu prawnego. Na podstawie te decyzji uzyskali też pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2000 r. i w oparciu o to pozwolenie realizowali inwestycję, którą to następnie przerwali. W tej chwili, jak podnieśli skarżący, utrudnia im się dokończenie budowy, w efekcie tego wykonany budynek niszczeje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż w niej podniesione. Przypomnieć należy, iż Sąd kontrolował decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], którą organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. -o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na dokończenie inwestycji- i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzeniu. W uzasadnieniu wskazał m. in. na potrzebę zastosowania w sprawie trybu uregulowanego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i umożliwienie inwestorom uzupełnienia dokumentacji o ważną decyzję o warunkach zabudowy. Kontrolując to orzeczenie Sąd musiał wziąć pod uwagę, iż tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., jest konsekwencją wcześniejszego rozstrzygnięcia Wojewody, a mianowicie decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]r. Decyzją tą, Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z dnia[...]września 2013 r. nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W efekcie sprawa z wniosku skarżących z dnia 24 lipca 2013 r., wróciła do organu I instancji, który wydał ww. decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Na skutek odwołań wniesionych od tej decyzji, zapadła zaskarżona w sprawie decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2014 r. Reasumując, tak zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja są bezpośrednio związane z decyzją kasatoryjną Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Wskazana decyzja kasatoryjna stanowiła bowiem podstawę ich wydania. Inaczej rzecz ujmując, ich wydanie nie byłoby możliwe, gdyby nie wskazana decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2013 r. Tym samym orzekając w sprawie Sąd obowiązany być uwzględnić i rozważyć okoliczność związaną z uchyleniem tej ostatniej decyzji, tj. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Uchylenie tej decyzji nastąpiło bowiem prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2568/13. W konsekwencji Sąd uznał, iż tak zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty dotknięte są wadą uzasadniającą wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przytoczony przepis reguluje sytuacje, gdy organ prowadzący postępowanie "opiera się" na innych decyzjach lub orzeczeniach, które to z kolei, na skutek albo ostatecznego aktu administracyjnego albo prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, zostają wyeliminowane z obrotu. Zauważyć trzeba, że po uchyleniu bądź zmianie "innej decyzji", z którą to kolejna jest związana, ta ostatnia zawisa w próżni, tracąc swoje oparcie, a usunięcie tej niespójności jest możliwe w drodze wznowienia postępowania. Uchylenie lub zmiana decyzji stanowiącej podstawę bytu dla kolejnej, musi zatem wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą decyzji związanej i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy nią zakończonej w nowych warunkach prawnych. Dodać należy, iż zgodnie z orzecznictwem, aby móc mówić o związku między decyzjami, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., należy wykazać, że są one od siebie zależne, tzn. jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej (v. wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 935/10, Lex nr 1081961). Taki też związek, w ocenie Sądu, występuje pomiędzy ww. decyzją Wojewody [...][...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]a decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] i decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Ta pierwsza, stanowiła podstawę wydania decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., a następnie decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie z dnia [...] lutego 2014 r. Uchylenie zatem prawomocnym wyrokiem Sądu decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. musiało zostać w sprawie podniesione i rozważone. W efekcie, Sąd za celowe i uzasadnione względami ekonomiki procesowej uznał uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia 25 listopada 2013 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., p.p.s.a.). Przypomnieć należy, iż zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, przepis ten należało zastosować w niniejszej sprawie w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (i wobec okoliczności powyżej przedstawionych). Orzekając w ten sposób Sąd -w kontekście ww. przepisu p.p.s.a.- przyjął, iż wady nakazujące usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego; mogą być to nawet okoliczności zewnętrzne wobec danego postępowania jurysdykcyjnego, w szczególności wadliwy prejudykat (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz autorstwa T. Wosia, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańskiej Wyd. Prawnicze LexisNexis W-wa 2008, str. 524-525). Nadto, orzekając w sprawie Sąd wziął pod uwagę wytyczne wynikające z ww. wyroku Sądu z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2568/13 (a wskazujące na potrzebę załatwienia sprawy w innym trybie i przez organ nadzoru budowlanego, a nie organ architektoniczno-budowlany), jak również fakt, iż na skutek tego wyroku zapadła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.