VII SA/Wa 1750/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Iwona Ścieszka (spr.) asesor WSA Lucyna Staniszewska Protokolant: referent stażysta Nikola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skarg M. K., E. K., G. W. i A. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2025 r. znak: DOR.7100.59.2025.ABL w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji I. odrzuca skargę A. H.; II. oddala skargi M. K., E. K. i G. W.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2025 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań E. K., M. K. oraz G. W. utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2025 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2021 r. nakazującej E. K., M. K. i G. W. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] w miejscowości C. M., gm. C.. GINB ustalił, że Mazowiecki WINB decyzją z [...] lipca 2021 r. utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu powiatowego o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] w miejscowości C. M. , gm. C. \. Pismem z 28 października 2024 r. E. K. , M. K. i G. W. , wystąpili z wnioskiem o uchylenie, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji PINB w N[...] z [...] maja 2021 r., utrzymanej w mocy decyzją organu wojewódzkiego z [...] lipca 2021 r. Wnioskodawcy przywołali fakt, że wprawdzie na etapie postępowania merytorycznego nie wnieśli opłaty legalizacyjnej, co było powodem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, ale ich zdaniem, art. 155 k.p.a. dopuszcza zmianę lub uchylenie decyzji związanej po spełnieniu wszystkich przesłanek w nim wskazanych. Wskazali również na interes społeczny i słuszny interes strony uzasadniający zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Po wszczęciu postępowania, Mazowiecki WINB decyzją z [...] stycznia 2025 r. odmówił uchylenia, na podstawie art. 155 k.p.a., własnej decyzji z [...] lipca 2021 r. wskazując, że nie została wyrażona zgoda na uchylenie decyzji przez wszystkie strony postępowania. Zgody takiej nie udzieliła bowiem Gmina C.. Od decyzji organu wojewódzkiego odwołania wnieśli E. K. , M. K. i G. W. . W toku postępowania odwoławczego M. K. i E. K. udzielili pełnomocnictwa A. H. . GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję prezentując pogląd, że nie ziściły się wszystkie przesłanki dla możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. Analizując stan faktyczny zaistniały w tej sprawie GINB zauważał, że ostateczna decyzja organu wojewódzkiego z [...] lipca 2021 r. jest decyzją, na podstawie której na stronę nałożono obowiązek (nabyła ona zatem prawo do wykonania obowiązku w takim a nie innym kształcie i rozmiarze) pozostałe zaś strony nabyły prawo polegające na tym, iż mogą domagać się spełnienia ww. obowiązku rozbiórki. Odnosząc się do wyrażonej w art. 155 k.p.a. przesłanki braku przepisów szczególnych, które sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji, GINB wskazywał, że decyzja PINB w N[...] z [...] maja 2021 r. (utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego WINB z [...] lipca 2021 r.) została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333). Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego podyktowana była brakiem wniesienia przez zobowiązanych opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego). GINB stwierdził, że decyzja o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane nie podlega uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. W tym zakresie organ szeroko przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych akcentując, że przyjmuje się, iż przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach, której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony, a jednocześnie przepisu tego nie można stosować do uchylania lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Decyzja o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie zależy natomiast od uznania organu administracji, ale wyłącznie od spełnienia wszystkich wymaganych w powołanych przepisach wymagań, dlatego też art. 155 k.p.a. nie można stosować do uchylania lub zmiany tego rodzaju decyzji. Z powyższego wynika jednoznacznie, iż wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. możliwe jest wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewien zakres uznania, swobodę działania, zatem w odniesieniu do tzw. decyzji uznaniowych. Decyzja wydana na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane (jak w tej sprawie) orzekająca o rozbiórce obiektu budowlanego (nakładająca na stronę obowiązek wykonania nakazu) nie należy do tego rodzaju decyzji. Oznacza to, że nie jest dopuszczalna zmiana lub uchylenie decyzji Mazowieckiego WINB przez organ administracji w trybie art. 155 k.p.a. W przypadku decyzji orzekającej o rozbiórce obiektu organ nadzoru budowlanego taką swobodą, "luzem decyzyjnym" nie dysponuje. A zatem z powyższych rozważań wynika, że przepisy szczególne sprzeciwiają się uchyleniu decyzji Mazowieckiego WINB z [...] lipca 2021 r. GINB zaznaczył, że znane jest mu najnowsze orzecznictwo sądowe, przyjmujące, że związany charakter decyzji nie stanowi wystarczającej przesłanki do odmowy zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. oraz, że uchylenie lub zmiana decyzji o rozbiórce na podstawie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalna jedynie wtedy, gdy faktycznie powodowałaby stan niezgodności z prawem. Jednak mogą się zdarzyć sytuacje, gdy takiego stanu wcale nie spowoduje, np. w gdy w wyniku zmiany przepisów legalizacja obiektu, która nie była możliwa w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, w okresie późniejszym stała się możliwa. W ocenie GINB, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Jak wynika z akt sprawy Gmina C[...] na etapie postępowania odwoławczego wyraziła zgodę na uchylenie ww. decyzji, informując pismem z 20 marca 2025 r., że nie wnosi sprzeciwu do uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego na dz. nr ew. [...] oraz [...] w miejscowości C. M. w gminie C[...] . Ponadto skarżący podnoszą, że w chwili obecnej budynek będący przedmiotem postępowania rozbiórkowego oddany jest do użytkowania "[...] " Sp. z o. o. Jako dowód przedstawili stosowne umowy dzierżawy z 2025 r. Jednakże – jak zauważał GINB - decyzja z [...] maja 2021 r. PINB w N[...] była adresowana do inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu tj. E. K., M. K. i G. W.. Podnoszony fakt dzierżawy działki nr [...] oraz [...] i budynków, w miejscowości C. M. w gminie C[...] , przez "[...] " Sp. z o. o. z siedzibą w C. M. , nie ma istotnego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Przede wszystkim, adresatem decyzji o rozbiórce może być wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca nieruchomości, a nie jej dzierżawca. Zatem wydzierżawienie "[...] " Sp. z o. o. nieruchomości objętej nakazem rozbiórki, po wydaniu decyzji rozbiórkowej, również nie stanowi przesłanki do uznania Spółki za stronę postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., a zatem zgoda dzierżawcy na uchylenie decyzji PINB w N[...] z [...] maja 2021 r., utrzymanej w mocy decyzją Mazowieckiego WINB z [...] lipca 2021 r., nie ma dla sprawy merytorycznego znaczenia, jak również wpływu na sposób rozstrzygnięcia. GINB podkreślił, że na gruncie przedmiotowej sprawy na uchylenie ww. decyzji Mazowieckiego WINB z [...] lipca 2021 r. zgodę wyraziły wszystkie strony postępowania. Pomimo, że wydając decyzję z [...] stycznia 2025 r. Mazowiecki WINB nie miał wiedzy, że wszystkie strony ww. postępowania wyrażają zgodę na uchylenie ww. decyzji, to jednak słusznie odmówił jej uchylenia. Należy bowiem mieć na uwadze fakt, że przesłanki wymienione w art. 155 k.p.a. muszą być spełnione łącznie. Spełnienie jednej z nich nie przesądza o wypełnieniu dyspozycji przepisu art. 155 k.p.a. Jak natomiast wykazano powyżej przepisy szczególne sprzeciwiają się uchyleniu decyzji Mazowieckiego WINB z [...] lipca 2021 r. Odnosząc się do argumentacji odwołań, że za uchyleniem decyzji Mazowieckiego WINB z [...] lipca 2021 r. przemawia interes społeczny i słuszny interes strony, GINB wskazywał, że w sytuacji, gdy wnioskiem została objęta decyzja związana, fakt posiadania lub nie posiadania słusznego interesu nie miałby wpływu na pozytywne rozpatrzenie sprawy. Odmawiając słuszności argumentom dotyczącym "legalizacji obiektu objętego nakazem rozbiórki" organ odwoławczy wskazał, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Tryb przewidziany w tym przepisie uwarunkowany jest więc prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Omawiane postępowanie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Tryb z art. 155 k.p.a. nie stanowi trzeciej instancji odwoławczej. Niedopuszczalne jest więc przy zastosowaniu tego trybu rozważanie merytorycznej zasadności decyzji ostatecznej, która ma zostać uchylona lub zmieniona. Podsumowując GINB zaznaczał, że wszystkie powyższe argumenty jasno wskazują na konieczność wydania decyzji o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji o rozbiórce. Kluczowa w tym zakresie jest okoliczność związanego charakteru decyzji o rozbiórce. W świetle powyższego GINB stwierdził, że organ wojewódzki decyzją z [...] stycznia 2025 r., zasadnie odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej z [...] lipca 2021 r. Sprzeciwiając się powyższemu rozstrzygnięciu jednobrzmiące skargi wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. K., M. K., G. W. oraz A. H. . Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na rozstrzygnięcie, a to art. 155 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a., polegające na jego błędnej wykładni - a co za tym idzie przyjęciu iż w obowiązującym stanie prawnym oraz faktycznym sprawy, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie przywołanego przepisu możliwe jest wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania, zatem wyłącznie w odniesieniu do tzw. "decyzji uznaniowych", co jest w niniejszej sprawie okolicznością kluczową, a co za tym idzie niemożliwym jest zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a., do decyzji rozbiórkowej, wydanej na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane – co jest jednoznaczne z tym, iż zmianie lub uchyleniu takiej decyzji sprzeciwiają się przepisy szczególne; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na rozstrzygnięcie, a to art. 155 k.p.a. polegające na jego błędnej wykładni, poprzez przyjęcie, iż w sytuacji kiedy wnioskiem objęta została tzw. "decyzja związana", fakt zaistnienia słusznego interesu stron lub interesu społecznego - nie mają wpływu na pozytywne rozpoznanie takowej sprawy, podczas, gdy prawidłowa wykładnia przywołanego wyżej przepisu, winna prowadzić do konkluzji, względem której nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej, bowiem w postępowaniu właściwy organ nie dokonuje kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, nie orzeka czy organ, który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie z przepisami prawa, które obowiązują albo nie przekroczył przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego - innymi słowy nie bada, czy decyzja jest wadliwa, ocenia zaś jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych, jak i uznaniowych. W dalszej kolejności, z ostrożności procesowej, zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili: 3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, w tym niepodjęcie działań, aby materiał dowodowy należycie poszerzyć oraz dowolną, a nie swobodną ocenę zebranych przez organ wyjaśnień, a w konsekwencji ograniczenie się do ustalenia, iż w niniejszej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego podyktowana była brakiem wniesienia przez zobowiązanych opłaty legalizacyjnej, oraz całkowite pominięcie faktu przeznaczenia (wykorzystywania obiektu) na dzień rozstrzygnięcia o jego rozbiórce, podczas, gdy brak wniesienia opłaty legalizacyjnej w przepisanym ku temu terminie, nie był rezultatem złej woli zobowiązanych, lecz bezpośrednim skutkiem zastosowania przez Organ I instancji tzw. "fikcji doręczenia" zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. (termin doręczenia ustalono na dzień 19 września 2019 r.), zaś już na dzień rozstrzygnięcia o rozbiórce obiekt ten służył celom społecznie użytecznym, a więc szkoleniom z zakresu ochrony środowiska, co powinno zostać poddane ocenie organu z punktu widzenia interesu społecznego w rozumieniu art. 155 k.p.a. 4) błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegający na ustaleniu przez organ, iż zadośćuczynienie wnioskowi skarżących, oznaczałoby powrót do stanu niezgodności z prawem, podczas, gdy z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, wynika niezbicie, iż inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] .12.2003 r., zatem budowa obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, co więcej nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie przewidzianym przepisami powszechnie obowiązującego prawa, zaś inwestorzy wypełnili obowiązek i przedłożyli uzupełnioną dokumentację spełniającą wymogi określone w postanowieniu PINB nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. - zatem obiekt budowalny bez przeszkód mógłby podlegać legalizacji. 5) naruszenie art. 4 Prawa budowlanego i art. 7 in fine k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, z których to przepisów wynikają zasady, które organ w prowadzonym postępowaniu naruszył, tj.: (a) zasadę wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami; (ii) zasadę że organy powinny podejmować jedynie takie działania, jakie są wystarczające i konieczne do usunięcia naruszeń prawa, bez zbytniego ingerowania w słuszny interes obywatela, który jest stroną postępowania, tj. z jego uwzględnieniem; 6) naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art 107 § 3 k.p.a., poprzez całkowicie lakoniczne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w stopniu który uniemożliwia podjęcie z nią merytorycznej polemiki w kontekście dostrzeżenia przez organ, że w aktualnym orzecznictwie, charakter związany decyzji, nie jest wyłączną przesłanką do braku zastosowania instytucji z art. 155 k.p.a., jednocześnie odmawiając zastosowania jej do przedmiotowej sprawy i zaniechując podania przyczyn leżących u podstaw takiego zapatrywania organu w przedmiotowej sprawie. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając skargi podkreślano, że sam fakt tzw. "związanego charakteru decyzji", nie jest wystarczającą podstawą do odmowy zastosowania dobrodziejstwa art. 155 k.p.a., zaś błędna interpretacja organu w tym względzie, ma wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, jako że z jego uzasadnienia wynika, iż legła ona u jego podstaw. W przypadku zastosowania art.155 k.p.a. przez organ I Instancji stan prawny sprawy byłby taki, iż w obiegu prawnym pozostałoby rozstrzygnięcie legalizujące samowolę budowlaną pod warunkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, czemu skarżący się nie sprzeciwiają. W opinii skarżących, organ powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy spełnione są przesłanki umożliwiające zalegalizowanie obiektu budowlanego. Sam fakt, iż decyzja ma charakter związany, nie może być wystarczającą podstawą do odmowy jej merytorycznej oceny pod kątem przesłanek odwołalności. Taka reguła nie wynika zresztą wprost z normatywnej treści art. 155 k.p.a. Zdaniem skarżących, argument wyrażający się w stwierdzeniu, że decyzja, która miałaby podlegać uchyleniu jest decyzją związaną mógłby zostać uznany za skuteczny tylko wówczas, gdy przez odwołanie się do niego zostałoby wykazane, że uchylenie decyzji będzie naruszać słuszny interes strony, bądź będzie stać w sprzeczności z interesem społecznym. Organ z góry założył, że decyzja rozbiórkowa likwidowała stan niezgodny z prawem, a jej uchylenie spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem ustawowej regulacji, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jednak istotą (celem) tego przepisu jest przywrócenie stanu zgodności z prawem, a nie karanie inwestora, za to, że naruszył przepisy prawa. W ocenie skarżących, w okolicznościach tej konkretnej sprawy organ nie powinien podzielać poglądu, że art. 48 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. W odpowiedziach na skargi GINB wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest odnieść się do statusu w charakterze skarżącej A H . W tym względzie należy wskazać, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.). Strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników (art. 34 p.p.s.a.). Pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne (art. 35 § 1 p.p.s.a.). Do skargi należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli skargę wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem (art. 46 § 3 w zw. z art. 57 § 1 in principio p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2025 r. została wniesiona przez A. H. działającą w imieniu własnym. Wynika to z treści samej skargi. A. H. nie była jednak stroną w przedmiotowym postępowaniu, działała jedynie jako pełnomocnik E. K. i M. K. na etapie postępowania odwoławczego. W takim też charakterze doręczono jej zaskarżoną decyzję. Powyższe nie świadczy jednak, by posiadała ona legitymację procesową czynną do zaskarżenia decyzji GINB. Nie ma wątpliwości, że w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu rozstrzygnięcia organów obu instancji nie kształtują praw ani obowiązków A. H.. W związku z powyższym nie posiada ona indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. i nie przysługuje jej legitymacja do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę A. H. odrzucił, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku. Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej przez E. K., M. K. i G. W. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy zaznaczyć, że w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę faktyczną wyroku przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonej decyzji. Spór w niniejszej sprawie dotyczy możliwości uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego. Przepis ten przewiduje, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Należy mieć na uwadze, że postępowania określone w art. 154 k.p.a. i w art. 155 k.p.a. obejmują przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami, które nie uzasadniają wszczęcia postępowań nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania (art. 145 i następne k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i następne k.p.a.). Przepisy powyższe otwierają możliwość weryfikacji decyzji, pozwalając organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy. Tym samym dopuszczają ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną, stanowiąc wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości tych decyzji - patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 533/16 (CBOSA). Z przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej; za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana czy uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonane tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Należy uwzględnić również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmuje się, że nie można pomijać specyfiki spraw dotyczących samowoli budowlanych, w których organy prowadzące postępowania legalizacyjne lub naprawcze nie orzekają w ramach uznania administracyjnego, lecz związane są regulacjami prawnymi, nakazującymi doprowadzenie danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co niekiedy wymaga zastosowania nakazu rozbiórki. Przepisy art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju sankcją administracyjną jest nakaz rozbiórki za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Warunkiem zastosowania art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. W przypadku nakazu rozbiórki unormowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego traktowane jest właśnie jako zaistnienie przesłanki negatywnej do zastosowania wskazanego trybu, określonego w art. 155 k.p.a. w postaci istnienia przepisu szczególnego uniemożliwiającego uchylenie lub zmianę decyzji o nakazie rozbiórki. W razie ustalenia, że zachodzi przesłanka negatywna, sprzeciwiająca się zastosowaniu art. 155 k.p.a., nie dochodzi już do badania, czy spełnione są inne, określone tym przepisem przesłanki takie jak istnienie słusznego interesu strony, który przemawiałby za uwzględnieniem wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyroki NSA z 28 maja 2020 r. II OSK 2430/19, z dnia 21 kwietnia 2006 r., II OSK 770/05; z dnia 25 maja 2006 r., II OSK 862/05; z dnia 15 marca 1999 r., IV SA 888/97; CBOSA; Janusz Borkowski/Barbara Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2017, s. 840; wyrok NSA ONSA 2000/1/36). Należy przy tym zaznaczyć, że stanowcza regulacja prawna w art. 155 k.p.a. nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Niewątpliwie inna wykładnia przepisu art. 155 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Zatem przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Podobny pogląd wyrażono w piśmiennictwie (A. Gliniecki (w:) A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz, Wyd.3, Warszawa 2016, s.657), wskazując, iż orzecznictwo, w którym przyjęto, iż decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 154 bądź art. 155 k.p.a. pozostaje aktualne we wszystkich przypadkach nakazania rozbiórki przewidzianych w ustawie Prawo budowlane. W okolicznościach niniejszej sprawy rozbiórka samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego usytuowanego na dz. ewid. [...] i [...] w m. C. M. i, gm. C[...] nakazana została decyzją PINB w N[...] z [...] maja 2021 r., utrzymaną w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2021 r. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a bezpośrednią przesłanką przemawiająca za nakazaniem jego rozbiórki okazał się brak wywiązania się inwestorów z obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Zaistniały zatem okoliczności faktyczne, które stanowiły przesłanki nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, a organ miał obowiązek taki nakaz orzec. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane nie zawiera żadnych przesłanek, które dopuszczałyby uchylenie decyzji o rozbiórce na podstawie art. 155 k.p.a. Decyzja o nakazie rozbiórki oparta była na ustaleniu określonych uwarunkowań, które w konkretnej sprawie zadecydowały o jej wydaniu. O odwołalności takiego nakazu nie może być mowy w sytuacji, gdy nie uległy zmianie okoliczności, w których z zaniedbania inwestora nie doszło do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Uchylenie takiego nakazu powodowałoby bowiem stan obiektywnego naruszenia prawa materialnego, co można traktować jako sytuację odpowiadającą wyrażonej w art. 155 k.p.a. przesłance negatywnej, iż "przepisy szczególne sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie" decyzji. Zasadnie zatem organ odwoławczy zauważył, że uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie ostatecznej decyzji, utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 720/22 (CBOSA) należy zaznaczyć, że stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia przepisu art. 155 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniać miałby to słuszny interes strony Zatem właściwie konkludowano w zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, zawartego w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2021 r. nie można uchylić w trybie art. 155 k.p.a. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, w trybie art. 155 k.p.a. w oparciu o przedstawione stanowisko w pełni odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów należy uznać, że rozstrzygnięcie organu zasługuje na aprobatę, skargi zaś nie dostarczyły wystarczającej argumentacji dla ich uwzględnienia i jako niezasadne podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku.