VII SA/Wa 1752/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2019 r. znak [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), na podstawie art. 89 pkt. 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt. 2 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenie [...] w [...] (dalej: "Stowarzyszenie"), od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ") nr [...], z [...] grudnia 2018 r., pozwalającej Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...] (dalej: "Wspólnota") na remont elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] - stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając postanowienie Minister wyjaśnił, że [...]WKZ ww. decyzją pozwolił Wspólnocie na remont elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], w zakresie i w sposób przedstawiony w projekcie budowlanym wykonanym w jednostce projektowej [...] H W, w [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył K D wskazując, że jest właścicielem dwóch wyodrębnionych lokali w przedmiotowym budynku oraz współwłaścicielem sąsiedniej nieruchomości, jak również Stowarzyszenie (wraz z wnioskiem o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu). Minister wyjaśnił też, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. stronie służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Art. 129 § 2 K.p.a. przewiduje czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, liczony od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia. Przedmiotowa decyzja została doręczona [...] grudnia 2018 r. ustalonej przez organ pierwszej instancji stronie postępowania - Wspólnocie. Stowarzyszenie natomiast nie brało udziału w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ powołał się na pogląd doktryny (M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz bieżący do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego) i stwierdził, że zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu lub przepisy szczególne. "Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania" obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną); niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu; ostateczny charakter decyzji administracyjnej, od której zostało wniesione odwołanie. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Mając na uwadze powyższe, Minister uznał, że odwołanie Stowarzyszenia zostało wniesione przez podmiot, który nie posiadał legitymacji do jego złożenia, co stanowiło "przesłankę przedmiotową do stwierdzenia niedopuszczalności złożonego odwołania na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego". Z tym postanowieniem nie zgodziło się Stowarzyszenie, wnosząc pismem datowanym na [...] lipca 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżają je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu Stowarzyszenie zarzuciło: "1. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a., art. 8 k.p.a., 9 k.p.a. i 11 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uzasadnienia prawnego Postanowienia, co uniemożliwiło poznanie toku rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumienie zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się Organ przy orzekaniu, że Stowarzyszenie nie posiadało legitymacji do złożenia odwołania od Decyzji; 2. naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Stowarzyszenie nie posiada legitymacji do złożenia odwołania od Decyzji i uznanie odwołania Stowarzyszenia od Postanowienia za niedopuszczalne, podczas gdy Stowarzyszenie było legitymowane do złożenia odwołania i odwołanie to powinno zostać przez Organ merytorycznie rozpoznane". Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania; wniosło też o "wstrzymanie wykonania zaskarżonego Postanowienia i poprzedzającej go Decyzji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a w razie gdyby Organ tego wniosku nie uwzględnił - o wstrzymanie wykonania zaskarżonego Postanowienia i poprzedzającej go Decyzji przez Sąd". Uzasadniając skargę, Stowarzyszenie przedstawiło opis dotychczasowego postępowania w sprawie wskazując, że wniosło odwołanie od decyzji wraz z wnioskiem o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w sprawie na prawach strony. Skarżące Stowarzyszenie streściło treść odwołania i powołanych w nim zarzutów merytorycznych. Postanowieniem z [...] maja 2019 roku, znak [...], Minister dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, a postanowieniem z [...] maja 2019 stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia. W uzasadnieniu Organ wskazał, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie posiadał legitymacji do jego złożenia. Skarżący wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uzasadnienie jest istotnym składnikiem prawidłowo wydanych decyzji i postanowień. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Skarżący przedstawił treść art. 107 § 3 k.p.a. i stwierdził, że przepis ten stosuje się również do postanowień (art. 126 k.p.a.). Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy Zdaniem Stowarzyszenia, zaskarżone postanowienie nie spełnia przesłanki formalnej, jaką powinno spełniać postanowienie, na które służy skarga do sądu administracyjnego (art. 124 § 2 k.p.a.). Nie zawiera bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. W szczególności, nie zawiera wyjaśnienia, z jakich powodów organ uznał, że Stowarzyszenie nie posiada legitymacji do złożenia odwołania od decyzji. Zawiera skrótowy opis chronologiczny biegu postępowania, następnie powołanie treści art. 127, 129 i 134 k.p.a. oraz wymienia, jakiego rodzaju przesłanki są wskazywane w doktrynie jako "negatywne przesłanki niedopuszczalności odwołania". Organ podaje, że jest to zróżnicowana grupa przyczyn natury przedmiotowej oraz podmiotowej i stwierdza, że odwołanie Stowarzyszenia zostało wniesione przez podmiot, który nie posiadał legitymacji do jego złożenia, a okoliczność ta stanowi przesłanką przedmiotową (podkreślenie skarżącego) do stwierdzenia niedopuszczalności złożonego odwołania. Tak ogólnikowe, nieodnoszące się do realiów konkretnej sprawy uwagi zawarte w uzasadnieniu nie mogą być uznane za spełniające wymogi stawiane uzasadnieniom rozstrzygnięć organów administracyjnych. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że Stowarzyszenie nie posada legitymacji do złożenia odwołania. Organ wskazał, że w jego ocenie istnieje przesłanka przedmiotowa do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, ale nie wiadomo, czy organ omyłkowo wskazał na przesłankę przedmiotową zamiast podmiotowej, czy może jednak uznał za przyczynę niedopuszczalności którąś z wymienieniach w doktrynie przesłanek przedmiotowych. Skarżący, przywołując orzeczenia NSA i sądów administracyjnych oraz literaturę, stwierdził, że uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów. Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów, ustępów) przepisów prawnych przyjętych za jej podstawę prawną, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 3 k.p.a.. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu, dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną. Tych zaś wymogów uzasadnienie postanowienia nie spełnia, co uniemożliwia Stowarzyszeniu podjęcie polemiki z wykładnią i zastosowaniem przepisów dokonanymi przez organ. Skarżący wyjaśnił, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, gdyż Stowarzyszenie posiadało legitymację do wniesienia odwołania od postanowienia i odwołanie to powinno zostać przez organ rozpoznane. Wniosło w terminie odwołanie od decyzji i jednocześnie zgłosiło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, który następnie został przez organ rozpoznany pozytywnie. Skoro Minister dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu, to oznacza, że podzielił argumentację Stowarzyszenia odnośnie prawa zgłoszenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do postępowania na etapie odwołania od decyzji. Dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania nie stoi na przeszkodzie fakt, że organizacja te nie uczestniczyła w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Tym bardziej jest więc niezrozumiałe, z jakich względów kolejnym postanowieniem Organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było więc bezpodstawne i wadliwe, co winno skutkować uchyleniem postanowienia.  Do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zalicza się oczywisty brak legitymacji odwoławczej (tzn. brak, który ma charakter obiektywny i którego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego). Ta przesłanka nie jest jednak w niniejszej sprawie spełniona. Taki brak mógłby potencjalnie zachodzić w przypadku wniesienia odwołania przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony. Stowarzyszenie przedstawiło też uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Ministra i decyzji [...]WKZ. Postanowieniem z 26 października 2019 r., wydanym w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i decyzji [...]WKZ. W lakonicznej odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie nie było wadliwe w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a skarga była niezasadna. Rzeczywiście, jak słusznie zauważył skarżący, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wyjątkowo lakoniczne. Minister przedstawia bowiem rozważania teoretyczne odnoszące się do ogólnych negatywnych przesłanek prawnych uwzględnienia odwołania, ale nie wyjaśnia, dlaczego mają one zastosowanie w tej konkretnej sprawie i wobec skarżącego Stowarzyszenia. Tym niemniej, ta wadliwość uzasadnienia postanowienia (a więc naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 i art., 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.) nie wpłynęła na wynik sprawy, gdyż orzeczenie było merytorycznie prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w sprawie, wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że ustalając przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 – 3 p.p.s.a. lub art. 151 p.p.s.a. bierze pod uwagę nie tylko treść wydanych orzeczeń administracyjnych i ich uzasadnień, ale przede wszystkim rozważa wpływ ich ewentualnych wad na trafność merytorycznego załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. W sprawie zawisłej przed tut. Sądem, Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w sprawie postanowieniem Ministra z [...] maja 2019 r. Oznacza to, że od daty postanowienia, stało się stroną postępowania odwoławczego (gdyż na tym etapie organ je dopuścił do udziału). Dopiero od tej daty Stowarzyszenie mogło skutecznie podejmować działania w sprawie; w tym również wnosić środki zaskarżenia. Odwołanie zaś Stowarzyszenia od decyzji [...]WKZ z [...] grudnia 2018 r. zostało wniesione do organu II instancji [...] stycznia 2019 r. (data prezentaty organu). Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje stronie postępowania. Tym niemniej, [...] stycznia 2019 r. Stowarzyszenie nie było jeszcze stroną postępowania o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na remont elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], zainicjowanego wnioskiem Wspólnoty – w jakimkolwiek etapie tego postępowania. Z tej przyczyny nie mogło skutecznie odwołać się od decyzji [...]WKZ, wydanej [...] grudnia 2018 r. W związku z dopuszczeniem skarżącego do udziału w sprawie przez Ministra, Stowarzyszenie nabyło wprawdzie uprawnienia procesowe przysługujące stronie do dokonywania czynności w sprawie (w tym składania oświadczeń, wniosków dowodowych itp.), ale dopiero od dnia [...] maja 2019 r. Nie mogło natomiast w tej dacie złożyć już odwołania od decyzji [...]WKZ, gdyż termin do jej zaskarżenia upłynął 14-go dnia od daty doręczenia tej decyzji Wspólnocie (art. 129 § 2 k.p.a.). Przyznanie skarżącemu prawa do udziału w sprawie nie ma skutku wstecznego i nie oznacza, że jego odwołanie z [...] stycznia 2019 r. uzyskało skuteczność prawną, jako środek odwoławczy. Dlatego też postanowienie Ministra, zaskarżone przez Stowarzyszenie w sprawie niniejszej, było merytorycznie prawidłowe, a wady, na które wskazuje skarżący nie miały wpływu na wynik sprawy. Przez "wynik sprawy" należy bowiem rozumieć sposób załatwienia niniejszej sprawy co do jej istoty – a więc właśnie orzeczenie o dopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. - w wypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który w dniu złożonego odwołania nie był stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził ponadto, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub było nieważne z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt. 1 lit b i pkt. 2 p.p.s.a.). Nie zachodzą też jakiekolwiek przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach, dające podstawy do stwierdzenia wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.). Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.