VII SA/Wa 1752/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.) asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2022 r sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 czerwca 2022 r. nr O/ŁO.Z-3.4351.46.2022.4.VK w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Postanowieniem z 24 lutego 2022 r. znak O/ŁO.Z-3.4351.46.2022.AS, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przenośnego i wolnostojącego masztu antenowego telefonii komórkowej P nr [...] wraz z infrastrukturą zasilając na działce nr ewid. [...] , obręb [...], gmina [...] . II. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez inwestora – P Sp. z o.o. w W, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z 22 czerwca 2022 r. znak O/ŁO.Z-3.4351.46.2022.4.VK, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Inwestor planuje budowę przenośnego wolnostojącego masztu antenowego telefonii komórkowej wraz z infrastrukturą zasilającą, w ramach której przewidziano: - rozstawienie przenośnego, wolnostojącego masztu antenowego, - instalację 6 sztuk anten sektorowych, - instalację 12 szt. urządzeń RkU, - instalację 3 szt. anten radioliniowych, - instalację urządzeń sterujących, - instalację okablowania oraz - wykonanie zasilania w energię elektryczną. W ramach inwestycji planuje się realizację masztu o konstrukcji prętowo-cięgnowej, samonośnej, tj. bez stałego fundamentu żelbetowego zagłębionego w gruncie. Całkowita maksymalna wysokość masztu nad poziomem terenu wynosi 44 m. Przedmiotem uzgodnienia dokonywanego przez zarządcę drogi jest zarówno możliwość skomunikowania docelowego zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi publicznej jak również ocena, z punktu widzenia zadań realizowanych przez zarządcę drogi, planowanego zagospodarowania tego terenu, pod względem ewentualnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, odbywającego się na drogach pozostających w jego zarządzie. Organ nie zakwestionował dostępu inwestycji do drogi publicznej, gdyż istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej jest wystarczający do jej obsługi. Zarządca drogi krajowej, prowadząc postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest zobowiązany do jego oceny w zakresie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, określającego minimalne odległości planowanego obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni, pozostającej w zarządzie tego organu. Opracowany projekt decyzji w żaden sposób nie określa linii zabudowy (i to zarówno obowiązującej jak i nieprzekraczalnej), a analiza przesłanych dokumentów wskazuje, że narożnik działki o nr ewid. [...], w najbliższym miejscu jego położenia w stosunku do drogi krajowej, jest oddalony od zewnętrznej krawędzi jezdni na odległości ok. 25 m. Złącznik graficzny nr 1 do opracowanego projektu decyzji wskazuje jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, które pokrywają się z granicą własności działki o nr ewid. [...]. Nie jest również możliwe potwierdzenie, wskazanego przez skarżącą, usytuowania planowanej wieży na odległość większą niż wynikająca z art. 43 ust. 1 ustawy, które zostało uwidocznione na załączniku złożonym wraz z wnioskiem, ponieważ załącznik ten nie został przesłany do zarządcy drogi wraz z opracowanym projektem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając na względzie powyższe, a w szczególności fakt, że granica terenu inwestycji (w jej najbliżej usytuowanym, w stosunku do drogi krajowej, miejscu) jest oddalona od zewnętrznej krawędzi jezdni tej drogi na odległość 25 m, wyznaczone granice terenu inwestycji nie gwarantują zapewnienia bezpiecznych warunków ruchu na przylegającej drodze, a tym samym powinny być przedmiotem odrębnej i szczegółowej analizy. Istotne znaczenie w tym zakresie mają parametry techniczne planowanego masztu telefonii komórkowej, a w szczególności jego maksymalna wysokość, która w niniejszej sprawie została ustalona na 44 m. Istotne znaczenie ma również fakt, że w ramach planowanego zamierzenia inwestor przewidział realizację masztu o konstrukcji prętowo-cięgnowej, samonośnej, tj. bez stałego fundamentu żelbetowego zagłębionego w gruncie. Mając na uwadze wysokość planowanego obiektu, konieczne jest dokonanie oceny potencjalnego wpływu na ruch drogowy, który będzie prowadzony drogą publiczną. Odległość planowanego obiektu w granicach terenu oznaczonego na przesłanym załączniku graficznym będzie mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Może bowiem prowadzić - w przypadku katastrofy budowlanej - do zagrożenia życia i mienia użytkowników drogi pozostającej w zarządzie GDDKiA. Z tego też powodu odległość planowanego obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej powinna być co najmniej równa wysokości planowanego masztu. Takie wyznaczenie miejsca lokalizacji planowanej stacji gwarantuje brak negatywnego wpływu planowanego obiektu na drogę publiczna, a jednocześnie jest zgodne z przyjętą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyrażoną m.in. w wyroku NSA (z 20 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2428/18), czy WSA w Warszawie (z 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 323/18). Zdaniem organu, jego rolą jest odpowiednie nadzorowanie zagospodarowania terenów bezpośrednio przyległych do tych dróg, m.in. poprzez ocenę ich wpływu na warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego. Istotne w tej mierze jest to, że działania te przede wszystkim powinny mieć charakter prewencyjny, a nie być wynikiem reakcji na zagrożenia, które już wystąpiły. Wyznaczony teren inwestycji pozwala na lokalizację planowanego obiektu w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] mniejszej niż jego wysokość, co w sytuacji potencjalnej katastrofy budowlanej, wpłynie negatywnie na ruch drogowy prowadzony drogą. Wskazana okoliczność ma szczególne znaczenie wobec istniejącego natężenia ruchu na przylegającym odcinku drogi krajowej nr [...] , które zgodnie z generalnym pomiarem ruchu, przeprowadzonym w latach 2020-2021 wyniosło 3.969 pojazdów na dobę oraz dopuszczalnej prędkości, która została ograniczona do 90 km/h. Przy tak określonej prędkości pojazdów nie budzi wątpliwości fakt, że w sytuacji katastrofy obiektu, kierowcy nie będą mieli możliwości podjęcia skutecznej reakcji dla uniknięcia zderzenia z przeszkodą, która nagle może pojawić się na drodze. Dla uniknięcia negatywnych zdarzeń i wyeliminowania potencjalnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, odbywającego na tej drodze, lokalizacja planowanego obiektu powinna być wyznaczona w miejscu gwarantującym wyeliminowanie potencjalnego zagrożenia obiektu dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i odniesiona do zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni. Odnosząc się do treści oświadczenia projektanta z 11 marca 2022 r., że nośność masztu, w wyniku przeprowadzonych analiz, jest spełniona, GDDKiA podkreślił, że powołana okoliczność pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo jej użytkowania, zwłaszcza, że planowany maszt ma zostać zrealizowany bez stałego fundamentu żelbetowego zagłębionego w gruncie. Katastrofy budowlane, wbrew stanowisku skarżącego, są zjawiskiem występującym dość powszechnie. Organ zwrócił uwagę na zmiany klimatyczne, a w szczególności na wzrost temperatury, częstotliwość i nasilenie się zjawisk ekstremalnych, które na przełomie ostatnich kilkudziesięciu lat wykazują tendencję wzrostową. Polska, z uwagi na swoje położenie w Europie, przejściowość klimatu, a także zróżnicowanie ukształtowania powierzchni, jest szczególnie narażona na występowanie ekstremalnych zjawisk pogodowych. Zmiany klimatu w naszym kraju są związane przede wszystkim z dużą zmiennością temperatury powietrza, systematycznie rosnącą temperaturą oraz zmieniającym się charakterem opadów w ciepłej porze roku (opady są bardziej gwałtowne, krótkotrwałe i intensywne). Huragany i porywiste wiatry, deszcze nawalne i gradobicia powodują natomiast szkody nie tylko w środowisku naturalnym ale również w infrastrukturze i zabudowie. Nie bez znaczenia są również takie konsekwencje zjawisk pogodowych jak szadź czy gołoledź, które występują w Polsce sezonowo od października do kwietnia. Zgodnie z Atlasem Zagrożeń Meteorologicznych Polski, opracowanym przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowego Instytutu Badawczego w 2014 r. w K, szadź będąca osadem atmosferycznym w postaci kryształków lodu, tworzy niebezpieczną warstwę na powierzchniach poddanych jej ekspozycji, bezpośrednio ingerując w konstrukcję obiektu. Prawdopodobieństwo wystąpienia ekstremalnych zjawisk meteorologicznych jest w obecnym czasie zdecydowanie większe niż kilkanaście lat temu. Potwierdzeniem w tym zakresie są liczne opracowania odnoszące się do tego rodzaju zjawisk, wśród których można wskazać zestawienie ekstremalnych zdarzeń pogodowych i klimatycznych w Polsce w 2020 roku, zawarte w przygotowanym przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowy Instytut Badawczy opracowaniu pn. "Klimat Polski 2020". Analiza ww. ekstremalnych zdarzeń pogodowych prowadzi do wniosku, że blisko 30% z nich dotyczyło terenu centralnej Polski, co bezspornie dowodzi że tego rodzaju anomalie pogodowe występują i muszą być brane pod uwagę przez zarządcę drogi jako możliwe zagrożenie dla obiektów budowlanych. Powołane wyżej zjawiska ekstremalne mają istotne znaczenie dla stanowiska organu zwłaszcza, że mogą doprowadzić do katastrofy budowlanej planowanego obiektu w sposób bezpośredni, zwłaszcza wobec braku stałego fundamentu zagłębionego w gruncie. Znane są przypadki katastrof budowlanych dotyczących awarii obiektów o dużych wysokościach, w wyniku których doszło do uszkodzenia obiektu wieży czy też elektrowni wiatrowej, kiedy to elementy obiektu zostały rozrzucone na znaczne odległości od miejsca ich usytuowania, powodując bezpośrednie zagrożenie dla pojazdów i osób korzystających z drogi publicznej. Katastrofa budowlana dotyczyła również masztu telefonii komórkowej (w gminie [...], między [...] a [...]) i choć nie była efektem zjawisk atmosferycznych czy też błędów konstrukcyjnych, lecz prawdopodobnie skutkiem działań ludzkich, nie może być zignorowana przez zarządcę drogi zwłaszcza, że negatywne nastawienie społeczeństwa do tego typu obiektów jest zjawiskiem powszechnym. Uzasadnionym interesem w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego jest bez wątpienia bezpieczeństwo użytkowników drogi publicznej, przebiegającej w sąsiedztwie terenu inwestycji, które powinno być uwzględnione na etapie projektowania jak również eksploatacji planowanego zagospodarowania. Planowane zamierzenie, zgodnie z treścią opracowanego projektu decyzji (pkt IV) winno spełniać wymogi wskazanych przepisów szczególnych, w tym również Prawa budowlanego, co powoduje, że właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, będzie zobowiązany do jego oceny pod tym właśnie względem. W celu uniknięcia potencjalnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, planowany obiekt powinien zostać usytuowany w odległości co najmniej równiej jego wysokości, licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej Nr [...]. Taka lokalizacja pozwoli bowiem na uniknięcie negatywnych zdarzeń, które zagrażałaby użytkownikom drogi. III. Skargę na powyższe postanowienie wywiodła P Sp. z o.o. w W, kwestionując je w całości i zarzucając naruszenie: 1. prawa procesowego, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie przez organ stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz nieprawidłowe, bezpodstawne uznanie, że posadowienie stacji bazowej telefonii komórkowej w odległości 33 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, może zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego ww. drogi, jak również całkowicie dowolne uznanie, że z uwagi na zakładaną wysokość całkowitą wieży ok. 44 m usytuowanie jej w odległości mniejszej niż planowana wysokość, licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni usytuowanej w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...] , stanowiłoby zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego w przypadku wystąpienia ewentualnej katastrofy budowlanej; b) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu postanowienia nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawnych; c) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia rażąco naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. 2. prawa materialnego, tj.: a) art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm. - u.d.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że posadowienie inwestycji w odległości 33 m od zewnętrznej krawędzi jezdni krajowej jest niewystarczające dla zajęcia przez organ pozytywnego dla Skarżącej stanowiska w sprawie, pomimo dochowania, a nawet przekroczenia odległości minimalnej określonej w ww. przepisie na 25 m. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego oraz o orzeczenie o kosztach. Strona wskazała, że zgodnie z prawem, obiekty budowlane przy drogach ogólnodostępnych winny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej co najmniej 10 m w terenie zabudowy i co najmniej 25 m poza terenem zabudowy. Organ całkowicie dowolnie przyjął, że odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni winna być ustalona w odległości równej co najmniej wysokości wieży. Zwiększając odległość, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p., organ winien jednak uzasadnić swoje stanowisko. Zwiększenie odległości nie może być dowolne i uznaniowe, lecz winno znajdować odzwierciedlenie z sytuacji faktycznej. Zdaniem Skarżącej w przedmiotowej sprawie brak jakichkolwiek podstaw dla stwierdzenia, że odległość planowanej do wybudowania stacji bazowej telefonii komórkowej winna być większa aniżeli 33 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a w takiej odległości aktualnie planowany jest obiekt. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie zostało należycie uzasadnione. Organ podnosi, że z uwagi na zakładaną wysokość wieży ok. 44 m, na której ma być zamieszczony maszt antenowy, jej usytuowanie w stosunku do drogi krajowej w odległości mniejszej aniżeli jej wysokość stanowiłoby realne zagrożenie dla użytkowników drogi w przypadku ewentualnej katastrofy budowlanej. Sformułowana przez organ teza nie znajduje oparcia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Organ - by stwierdzić, że zagrożenie jest realne - winien w szczególności wziąć pod uwagę to, czy faktycznie istnieje (i jakie jest) prawdopodobieństwo, że stacja bazowa telefonii komórkowej może się przewrócić. W szczególności Organ powinien zadać sobie pytanie, czy taka sytuacja kiedykolwiek miała miejsce, oraz czy organy administracji architektoniczno-budowlanej wydałyby decyzję o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, która stwarzałaby realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala przyjąć, że organ okoliczności tych nie rozważył, i poprzestał na sformułowaniu hipotezy, która z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością nigdy nie zostałaby spełniona, co stanowi naruszenie prawa. Organ nie przenalizował szczegółowych parametrów obiektu w kontekście prawdopodobieństwa wystąpienia katastrofy budowlanej, ale nawet nie przedstawił potencjalnego ryzyka, które dałoby się odnieść do obiektu jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Nie powołał się na sytuacje jakie zagrażają masztom telefonii komórkowej, lecz wskazał na całkowicie nieuprawdopodobnione ryzyko ekstremalnych zjawisk meteorologicznych i związanych z tym katastrof obiektów takich jak przykładowo elektrownie wiatrowe. Tymczasem są to obiekty o odmiennych parametrach i właściwościach konstrukcyjnych i brak jest wspólnych cech potencjalnie uprawniających ocenę o potrzebie przyjęcia analogicznych rozwiązań w odniesieniu do lokalizacji tego rodzaju obiektów. Pomijając całkowity brak analizy właściwości obiektu, którego dotyczy niniejsze postępowanie, organ nie wymienił nawet jednego przypadku, w którym na skutek katastrofy budowlanej doszło do przewrócenia się masztu lub wieży antenowej na drogę publiczną. Przypadek przewrócenia masztu przywołany w postanowieniu nie był wynikiem katastrofy budowlanej, lecz intencjonalnego działania sprawcy zdarzenia, zatem nie może stanowić żadnego argumentu w niniejszej sprawie. Powoływanie się na możliwą katastrofę budowlaną nie może być jedynym i wyłącznym argumentem będącym podstawą zwiększenia odległości obiektu od drogi, gdyż jest to argumentacja sprowadzająca się do zjawisk nadzwyczajnych, które zasadniczo nie występują, a jednocześnie jej użycie możliwe jest zawsze i w odniesieniu do każdego obiektu. Twierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, że niezależnie od technologii wykonania masztu istnieje potencjalne ryzyko katastrofy budowlanej nie stanowi żadnego argumentu, bo w ten sposób można wywodzić, iż posadowienie jakiejkolwiek budowli czy budynku niesie za sobą ryzyko ewentualnej katastrofy budowlanej. Organ w niniejszej sprawie arbitralnie przyjął, że parametrem, który należy uwzględnić przy ustaleniu odległości obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni jest jego wysokość, choć nie znajduje to żadnej podstawy prawnej, ani umocowania w okolicznościach faktycznych. Organ nie uzasadnił negatywnego rozstrzygnięcia zindywidualizowanymi przesłankami opierając się na bardzo ogólnych i mglistych twierdzeniach dotyczących zmian klimatycznych, które w ogóle nie zostały osadzone w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Jedyną właściwością obiektu, którą zarządca drogi wziął pod uwagę w przedmiotowej sprawie jest sposób posadowienia wieży, jednak organ nie wykazał w jaki sposób ta okoliczność stwarzałaby zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników drogi krajowej. Organ wskazał, że bez względu na uwarunkowania techniczne obiektu ma obowiązek ochraniać drogę i jej użytkowników, a zatem jego rozstrzygnięcie jest uzasadnione potencjalną możliwością wystąpienia katastrofy budowlanej związanej z anomaliami pogodowymi. Tymczasem ponownie należy podkreślić, iż względy bezpiecznego lokalizowania obiektu w stosunku do drogi powinno się odnosić do właściwości obiektu budowlanego, potwierdzonej stateczności jego konstrukcji wynikającej z przyjętych zasad jego projektowania, budowy i udzielania zgody na jego użytkowanie, jak też zobiektywizowanych warunków jego normalnej eksploatacji. Z akt sprawy nie wynika, by w tym zakresie poczynione przez Organ ustalenia wskazywały na zaistnienie jakichkolwiek istotnych odstępstw od typowych rozwiązań, jakie w odniesieniu do realizacji obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej tego typu powszechnie są przyjmowane i które powinien mieć na uwadze GDDKiA. Skarżąca załączyła oświadczenie, w którym projektant posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane wskazał, że "konstrukcja usytuowana jest w I strefie wiatrowej i przy założeniu, że trasa włazowa wraz z kablami ma szerokość nawietrzną maksymalnie 30 cm, może przenieść obciążenie od wiatru na urządzenia o łącznej powierzchni sprowadzonej równej 10 m2, której siła wypadkowa usytuowana jest na poziomie 1,5 m od wierzchołka masztu. Wobec przedmiotowego stanowiska uprawnionego projektanta nie sposób stwierdzić, aby sposób zamontowania konstrukcji mógł spowodować jej przewrócenie. Organ nie wskazał w uzasadnieniu postanowienia żadnych argumentów, które mogłyby wskazywać na ryzyko przewrócenia masztu z tego tylko względu, że jest on masztem przenośnym. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., a w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uważa się je za dokonane (por. art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Przedmiotem uzgodnienia w niniejszej sprawie była inwestycji celu publicznego polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości do 44 m i przenośnej, wolnostojącej konstrukcji. Kluczowym zagadnieniem jest więc ocena, czy organ uzgadniający, działając w ramach uznania administracyjnego, mógł przyjąć, że posadowienie stacji BTS (base transceiver station) poza terenem zabudowy może mieć miejsce z uwagi na bezpieczeństwo użytkowników drogi. Skarżąca Spółka uważa, że bezpieczeństwo to, w wystarczający sposób chroni odległość wynikająca z art. 43 ust. 1 u.d.p., umożliwiająca sytuowanie obiektów budowlanych, w przypadku drogi krajowej, w odległość większej niż 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni i nie ma potrzeby ograniczania jej praw przez zarządcę drogi. Organ uznaje natomiast, że względy bezpieczeństwa, potencjalność zaistnienia katastrofy budowlanej i konstrukcja obiektu, wymuszają zwiększenie tej odległości do wysokości równej planowanej stacji BTS - 44 m. Sąd wyjaśnia zatem, że zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p., obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 25 m w przypadku drogi krajowej poza terenem zabudowy. Pojęcie terenu zabudowy nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże jak wynika z wyroku NSA z 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2184/14, dla oceny czy teren przylegający do drogi publicznej jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p., nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Teren zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie może być więc utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta i powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia, dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Analiza mapy obszaru i położenia działki przeznaczonej do zainwestowania wskazuje, że teren inwestycji, pomimo bliskiego położenia miasta Opoczno i towarzyszącej mu zabudowy miejskiej, nie może zostać uznany za obszar, na którym dominują miejskie zasady zagospodarowania. Zasadnie zatem przyjęto, że minimalna odległość zabudowy od krawędzi drogi krajowej wynosi 25 m poza terenem zabudowy. Kwestia ta zdaje się nie być również przedmiotem sporu. Należy także wskazać, że organ uzgadniający inwestycję, działa w ramach uznania administracyjnego. Tego rodzaju charakter procedowania nakłada na organ obowiązki szczególnej dbałości o wyjaśnienie zajętego stanowiska, tak aby zrealizować kodeksową zasadę przekonywania i budowania zaufania do organu. Z przywołanego przepisu prawa wynika minimalna norma odległościowa dla zabudowy na działce inwestycyjnej. Uprawnieniem zarządcy drogi jest więc zarówno wyrażenie zgody na zabudowę w odległości bliższej niż przewidziana w ustawie - patrz art. 43 ust. 2 u.d.p., jak również wyrażenie stanowiska, co do zabudowy prowadzonej wprawdzie z zachowaniem normy odległościowej, jednak nadal znajdującej się w pobliżu drogi danej klasy. Skoro bowiem w art. 43 ust. 2 u.d.p. ustawodawca dopuszcza lokalizowanie obiektów w odległości mniejszej od odległości wskazanych w ustawie, to można przyjąć, że zarządca będzie miał prawo oceny także inwestycji zachowujących normy odległościowe jednakże mogące wpływać na drogę. Z uwagi jednak na to, że w tym ostatnim przypadku mamy do czynienia z odstępstwem od normy ustawowej i potencjalnym nakładaniem obowiązków lub ograniczeń własności, szczególną rolę odgrywa potrzeba skrupulatnego uzasadnienia i wyjaśnienia, dlaczego niezbędna jest ingerencja. Należy przy tym pamiętać, że w efekcie końcowym, mamy w tej sprawie w istocie do czynienia z interesem dwóch grup społecznych. Z jednej strony użytkowników dróg publicznych, z drugiej strony użytkowników sieci telefonii komórkowych. Na organie uzgadniającym, ciąży zatem szczególny ciężar wykazania istotnych okoliczności, przemawiających za tak daleko idącym ograniczeniem, innej niż drogowa, inwestycji celu publicznego. Nie będzie w ocenie Sądu spełniać tego wymogu posługiwanie się przez organ niedopowiedzeniami, przypuszczeniami, założeniami, czy też pewnymi stanami hipotetycznymi, mogącymi zaistnieć jedynie w bardzo ograniczonej rzeczywistości (przy spełnieniu warunków idealnych, wręcz laboratoryjnych, a nie zwykłych). W odniesieniu do planowanej inwestycji, stanowisko organu bazuje na założeniu możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej, związanej z potencjalnym przewróceniem się masztu na drogę (masz ma mieć 44 m, a jego odległość od drogi wynosi, w zależności od twierdzeń stron, albo 25 m albo 33 m). Organ podkreśla także, że taki przypadek, wprawdzie wywołany intencjonalnie, miał już w Polsce miejsce, jak również wskazuje na sposób posadowienia planowanego masztu BTS - chodzi o jego konstrukcję i zmiany klimatyczne, wywołujące gwałtowne zjawiska. W ocenie Sądu, podstawę odstępstwa od prawa zabudowy w obszarze większym niż 25 m od skraju drogi krajowej, znajdującej się poza obszarem zabudowy, powinny stanowić wyłącznie okoliczności, których wystąpienie jest przy zachowaniu szczególnych środków ostrożności, w tym wiedzy budowlanej, prawdopodobne. W innym wypadku, będziemy mieć do czynienia wyłącznie z niedozwolonymi założeniami, całkowitą dowolnością organu i niczym nieuzasadnioną obawą o bezpieczeństwo, niepopartą wiedzą empiryczną. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, należy podzielić zastrzeżenia Spółki, co do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżone postanowienie, podobnie zresztą jak postanowienie pierwszoinstancyjne, nie zawiera obecnie racjonalnych, w sensie empirycznym, podstaw faktycznych. Organ szeroko odwołuje się do konieczności dbałości o bezpieczeństwo ruchu drogowego, żądając oddalenia masztu na odległość równą jego wysokości. Jak wskazano, taka ewentualność wprawdzie istnieje, jednakże tak daleko idąca ingerencja w prawo własności i stosunki zobowiązaniowe, wymaga czegoś więcej, niż przywołania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, blokującego wszak inwestycję celu publicznego, jednego przypadku celowego przewrócenia masztu, czy też powołania się na zmiany klimatyczne i wywołaną nimi gwałtowność warunków pogodowych, czy wreszcie oczywistą wiedzę w zakresie strefy wiatrowej, bądź osiadania szadzi. Należy zauważyć, że w odniesieniu do decyzji uznaniowych, istotną wskazówkę interpretacyjną zawiera art. 7 k.p.a., nakazujący wyważenie interesu społecznego i indywidualnego (w tej sprawie mamy dodatkowo do czynienia z inwestycją celu publicznego, korzystającą z szeregu ułatwień). Organ wprawdzie dostrzega konieczność oceny sprawy z punktu widzenia konkretnego przypadku, jednakże nie wyciąga z tego należytych wniosków. W niniejszej sprawie, GDDKiA skorzystała z przyznanej jej uznaniowości, jednakże nie wyważyła w sposób należyty interesu społecznego z interesem spółki telekomunikacyjnej. Uznanie administracyjne, jakie w takim przypadku uprawniony zastosować jest organ, oznacza, że jego wybór powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Tymczasem nie sposób nie dostrzec, że organ daje swoisty prymat zarządzanej przez siebie drodze, całkowicie ignorując to, że po drugiej stronie stoi podmiot świadczący usługi publiczne. Kontrola spraw uznaniowych przez sądy administracyjne sprowadza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych, dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia uznaniowego i czy organ przy jego wydawaniu nie przekroczył granic owego uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy zindywidualizowanymi przesłankami, a nie ogólnikami. W niniejszej sprawie GDDKiA bazuje wyłącznie na obawach związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego i zdaje się nie dostrzegać charakteru planowanej inwestycji, przez co można uznać, że nie wyważył w sposób należyty interesów stron. Sąd nie uznaje bowiem za zasadne twierdzeń organu, z których wynika, że mogące wystąpić jednostkowo zagrożenia ze strony masztu, w dodatku analizowane w niemalże ekstremalnych warunkach atmosferycznych, mogą spowodować przewrócenie się wieży, stanowiąc zagrożenie dla ruchu na drodze. W takim przypadku każda inwestycja, której wysokość byłaby wyższa niż odległość do drogi, podlegałaby eliminacji z uwagi na obawy zarządcy. Nie jest przy tym wystarczającym wyjaśnieniem, odwoływanie się do konstrukcji wieży i sposobu jej posadowienia. Organ w tym względzie całkowicie pominął wyjaśnienia złożone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z których wynikają parametry wieży, powierzchnia wystawiona na opór warunków atmosferycznych, mogących ją przewrócić. Sąd zwraca uwagę, że zakwestionowanie twierdzeń z dziedziny budowlanej wymaga adekwatnych argumentów, również z dziedziny budowlanej. W twierdzeniach GDDKiA brak jest takich argumentów, zaś dużo jest przypuszczeń i założeń, w tym tych o negatywnym wpływie szadzi na konstrukcję masztu BTS i możliwe jego przewrócenie się. Sąd ponownie przypomina, że ustawodawca nie bez powodu określił minimalne odległości, kierując się bezpieczeństwem ruchu drogowego. Należy zatem przyjąć, że oddalenie budowli poza terenem zabudowy w odniesieniu do zewnętrznej krawędzi drogi krajowej o 25 m jest, co do zasady, odległością wystarczającą. Skoro zarządca drogi dochodzi do innych wniosków, powinien wyjaśnić racjonalnie powody którymi się kieruje. Zdaniem Sądu, obowiązkom tym organ uchybił. Nie jest takim wyjaśnieniem ogólnikowe stwierdzenie, że ze względu na formę posadowienia i konstrukcję wieży, ryzyko jest większe niż przy budowlach posiadających - można powiedzieć - klasyczny fundament żelbetowy. Organ musi uwzględnić to, że kwestia fundamentów i trwałego związania budowli z gruntem, nie jest powiązana wyłącznie z fundamentem w klasycznym znaczeniu. Rolę w tym zakresie może pełnić np. odpowiednie dociążenie stopy wieży, czy też jej właściwe zakotwienie, na wzór masztów na statkach żaglowych, przenoszące obciążenia. Wszystko to wymaga jednak wiedzy specjalistycznej i zakwestionowania przedstawionych wyliczeń, co do zasady może mieć miejsce w postępowaniu budowlanym. Sąd podkreśla jednocześnie, że nigdy nie można wykluczyć zadziałania takiego rodzaju czynnika, który doprowadzi do zdarzenia mogącego zagrozić stabilności wieży (np. nieprzewidywalne trzęsienie ziemi, mierzone w otwartej skali Richtera). Stan taki, zwłaszcza jego hipotetyczność, nie może jednak stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia danej inwestycji, jeżeli wszelkie okoliczności i dotychczasowa wiedza techniczna wskazują na wnioski przeciwne. Nie sposób bowiem funkcjonować z założeniem, że zdarzenie negatywne na pewno się wydarzy. Jak również wskazano, kwestia powiązania wieży z gruntem, jest okolicznością badaną w ramach postępowania budowlanego i wymaga przygotowania odpowiedniej dokumentacji przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Ponownie rozpatrując sprawę GDDKiA powinien albo uzgodnić projekt decyzji w kształcie mu przedłożonym, albo odmawiając takiego uzgodnienia, wykazać przyczyny swego stanowiska, zgodnie ze wskazaniami niniejszego wyroku, zwłaszcza zwalczyć twierdzenia Spółki w zakresie wytrzymałości wieży na czynniki atmosferyczne. Konieczne jest odniesienie się do konkretnych uwarunkowań faktycznych położenia nieruchomości względem drogi krajowej, a przede wszystkim powiązanie tego z rzeczywistą możliwością przewrócenia się tej właśnie budowli. Pomocne w tym względzie będzie odniesienie się do twierdzeń Skarżącej. Organ może też oczekiwać, wszak orzeka w trybie remonstracji, udzielenia jeszcze bardziej szczegółowych wyjaśnień, jeżeli będzie to niezbędne dla ustalenia okoliczności wpływających na decyzję. Z tej przyczyny, Sąd uchylił jedynie zaskarżone postanowienie, bowiem sprawę można załatwić w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś uchylenie obu postanowień powodowałoby stan upływu terminu na wydanie uzgodnienia i byłoby w zasadzie równoznaczne z milczącym uzgodnieniem. Zasadny jest tym samym zarzut nr 1 lit. "a" skargi, jako wskazujący na naruszenie uznania administracyjnego poprzez ogólnikowe wyjaśnienie zajętego stanowiska. Bez znaczenia pozostają zarzuty nr 1 lit. "b" i "c" skargi. Organ nie naruszył art. 6 k.p.a. Wydane postanowienie opiera się na istniejącej podstawie prawnej, tyle że organ nie wyjaśnił przekonywująco, dlaczego może ingerować tak dalece w prawo własności i dlaczego inwestycja celu publicznego jaką jest droga, jest ważniejsza od inwestycji telekomunikacyjnej, również będącej inwestycją celu publicznego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie wprawdzie narusza prawo, ale nie ma ono charakteru rażącego, jak błędnie twierdzi Spółka. Za chybiony Sąd uznaje zarzut nr 2 lit. "a" skargi. W sprawie nie chodzi bowiem o niewłaściwe zastosowanie art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (organ prawidłowo odczytuje przesłanki wynikające z tego przepisu), a o wadliwe wyjaśnienie, dlaczego na podstawie tego przepisu możliwa jest ingerencja w prawo zabudowy działki sąsiedniej. Jak wyjaśniono, to, że zachowano odległość minimalną od krawędzi drogi, nie oznacza, że organ nie może negatywnie zaopiniować inwestycji przekraczającej tę wielkość. To co Sąd kwestionuje, to nieprzekonywujące twierdzenia organu, że istnieje na tyle sprecyzowane ryzyko wywrócenia się wieży, że niezbędne jest jej oddalenie na odległość co najmniej równą jej wysokości. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami .administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329), w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie GDDKiA. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.