VII SA/Wa 1754/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Miasta [...] kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W grudniu 2009 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "uczestnik postępowania", "spółka") będąca właścicielem 4 lokali w budynku położonym przy ul [...] nr [...] w W. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") o bardzo złym stanie technicznym ww. obiektu. Jednocześnie wskazała, że Miasto [...] (dalej: "skarżący", "miasto") – właściciel 52 lokali w przedmiotowym budynku nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że stan techniczny przedmiotowego budynku jest bezsprzecznie zły od co najmniej 2011 r. i wciąż ulega stopniowej degradacji, co potwierdzają sporządzone opinie i ekspertyzy. Skarżący dąży do rozbiórki (wyburzenia) budynku, podnosząc, że jego remont jest nieopłacalny, natomiast uczestnik postępowania deklaruje możliwość wyremontowania go, na co nie wyraża zgody miasto. Zawiadomieniem z [...] marca 2012 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] PINB, na podstawie art. 67 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), nakazał współwłaścicielom ww. nieruchomości, tj. miastu oraz spółce rozbiórkę nieużytkowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] nr [...] w W. Po rozpoznaniu odwołania uczestnika postępowania, decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ II instancji", "organ wojewódzki") w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że PINB dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podniósł, iż organ powiatowy powinien prowadzić postępowanie administracyjne w trybie przepisów art. 66 p.b., jak również precyzyjnie określić jakie nieprawidłowości należy usunąć oraz wskazać sposób i termin wykonania obowiązku. Skargę miasta na powyższą decyzję WINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2582/12 (orzeczenie prawomocne) – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": orzeczenia.nsa.gov.pl. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 68 p.b., wyłączył z użytkowania przedmiotowy budynek oraz zarządził: 1. wydzielenie strefy zagrożenia; 2. usunięcie luźnych elementów elewacji budynku, które mogą ulec odpadnięciu; 3. wykonanie zadaszeń nad ciągami pieszo-jezdnymi; 4. umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz 5. zakazanie użytkowania budynku. Rozstrzygnięcie to WINB, po rozpatrzeniu odwołań skarżącego i uczestnika postępowania, utrzymał w mocy decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...], którą zaskarżyło do tut. Sądu zarówno miasto, jak i spółka. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], WINB na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił obie skargi oraz uchylił własną decyzję z [...] lutego 2014 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję PINB z [...] grudnia 2013 r., a na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. nakazał współwłaścicielom nieruchomości – spółce i miastu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku, wskazanych w ekspertyzie sporządzonej w czerwcu 2011 r. poprzez wykonanie w zakreślonym terminie robót budowlanych, polegających na remoncie wskazanych w tej ekspertyzie elementów budynku. Po rozpatrzeniu skargi miasta na ww. decyzję WINB z [...] kwietnia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1167/14 uchylił zaskarżoną decyzję (orzeczenie to uprawomocniło się). Następnie tut. Sąd postanowieniem z 14 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1579/15 odrzucił skargę spółki na decyzję WINB z [...] lutego 2014 r. nr [...], a wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1578/15 oddalił skargę miasta na ww. rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego (orzeczenie prawomocne). Podkreślić też wypada, że z treści uzasadnień wyroków: NSA z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2806/13 i poprzedzającego go – tut. Sądu z 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 723/13 wynika, iż budynek przy ul. [...] nr [...] w W. nie jest zabytkiem ani nawet nie jest objęty ochroną konserwatorską. Pismem z [...] października 2016 r. znak [...] organ powiatowy poinformował: Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], Burmistrza Dzielnicy [...] [...], pełnomocnika uczestnika postępowania oraz skarżącego o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] nr [...] w W. z uwagi na wyłączenie tego budynku z użytkowania. W dalszej kolejności zawiadomieniem z [...] lutego 2018 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku i po jego przeprowadzeniu decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] na podstawie art. 67 ust. 1 i art. 83 ust. 1 p.b. oraz 104 k.p.a. nakazał obu współwłaścicielom rozbiórkę budynku. Od tego rozstrzygnięcia odwołał się uczestnik postępowania. WINB decyzją wydaną [...] maja 2018 r. nr [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b. uchylił decyzję organu powiatowego z [...] marca 2018 r. i na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie I instancji wszczęte z urzędu przez PINB zawiadomieniem z [...] lutego 218 r., dopatrując się naruszeń proceduralnych, także w zakresie wytycznych sformułowanych w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1578/15. W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2018 r. organ II instancji podniósł, że w niniejszej sprawie doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie stanu technicznego budynku, podczas gdy takie postępowanie już zostało wszczęte zawiadomieniem z [...] marca 2012 r. i nie zostało dotychczas zakończone. Nie zakończyło go ani milczenie organu administracji ani ww. pismo PINB z [...] października 2016 r. z uwagi na jego informacyjny charakter. Nie zapadła też decyzja umarzająca to postępowanie. Zatem WINB uznał za bezprzedmiotowe wszczęcie kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Dalej organ II instancji zawarł instrukcje dla organu powiatowego, wskazując na konieczność uwzględnienia wytycznych przedstawionych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2582/12. W orzeczeniu tym Sąd zaaprobował ocenę WINB, iż niezdatność do remontu należy oceniać w kontekście techniczno-budowlanym, a nie ekonomicznym, zwłaszcza, gdy nie ma zgody między współwłaścicielami obiektu na rozbiórkę. Powyższa decyzja organu wojewódzkiego z [...] maja 2018 r. stała się przedmiotem skargi miasta do tut. Sądu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz od WINB kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 61 § 1 i 4 oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, wskutek nieprawidłowego przyjęcia, że miało miejsce nieprawidłowe wszczęcie postępowania z urzędu przez PINB zawiadomieniem z [...] lutego 2018 r. w sprawie stanu technicznego budynku położonego przy ul. [...] nr [..] w W., bowiem bezprzedmiotowym, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., było wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, która nie została definitywnie i ostatecznie załatwiona przez wydanie decyzji, co do istoty lub kończącej postępowanie w inny sposób (postępowanie wszczęte na wniosek w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] nr [...] w W., o którym mowa w zawiadomieniu z [...] marca 2012 r.); 2) art. 107 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż pismo PINB z [...] listopada 2016 r. znak [...] nie jest decyzją administracyjną umarzającą postępowanie wszczęte na wniosek w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] nr [...] w W., o którym mowa w zawiadomieniu z [...] marca 2012 r.; ma charakter informacyjny i nie zakończyło wszczętego na wniosek postępowania w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] nr [...] w W., o którym mowa w zawiadomieniu z [...] marca 2012 r. w sposób przewidziany prawem, tzn. poprzez wydanie decyzji w trybie art. 66 ust. 1 albo art. 67 ust. 1 p.b.; 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w uzasadnieniu decyzji WINB uchylającej zaskarżoną decyzję PINB w całości i umarzającej postępowanie w I instancji wszczęte z urzędu przez PINB zawiadomieniem z [...] lutego 2018 r. w sprawie stanu technicznego budynku położonego przy ul. [...] nr [...] w W., mógł wskazać, jakie okoliczności PINB powinien wziąć pod uwagę przy kontynuowaniu postępowania wszczętego na wniosek w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] nr [...] w W., o którym mowa w zawiadomieniu z [...] marca 2012 r. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji WINB. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. pełnomocnik uczestnika postępowania poinformował, że decyzją z [...] kwietnia 2019 r. przedmiotowy budynek został wpisany do rejestru zabytków. Pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż jeśli taka decyzja została wydana, to skarżący będzie się od niej odwoływał. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego sprostował omyłkę w dacie pisma organu I instancji powoływanego w skardze - powinno być: [...] października 2016 r. (w miejsce: [...] listopada 2016 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór między stronami w niniejszej sprawy sprowadza się do oceny charakteru prawnego pisma PINB z [...] października 2016 r., w szczególności pod kątem możliwości zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, powyższe pismo posiada wszystkie niezbędne elementy pozwalające uznać je za decyzję organu administracji. Tak też najprawdopodobniej odebrały je strony postępowania, ponieważ przed najbliższe dwa lata nie podejmowały w sprawie żadnych działań dopóki, dopóty organ I instancji zawiadomieniem z [...] lutego 2018 r. nie wszczął postępowania administracyjnego w stanie stanu technicznego budynku zakończonego jego decyzją z [...] marca 2018 r. o rozbiórce. W doktrynie i judykaturze nie budzi wątpliwości, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Za decyzję administracyjną należy uznać już samo pismo organu administracji zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika (vide wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 143/17 i powołane tam orzecznictwo zachowujące wciąż swoją aktualność: wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, publ. ONSA 1981, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, publ. OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169; a także nowsze orzeczenia: postanowienie NSA z 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1644/15; postanowienie NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2912/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2028/11). Formę decyzji administracyjnej należy przypisać każdemu rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy administracyjnej, w której dochodzi do konkretyzacji materialnej lub procesowej normy prawa administracyjnego. Niesporne pozostaje, że na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu, ale jego treść, co powoduje, że także pismo może stanowić w istocie decyzję administracyjną (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 504/18). Analizowane pismo organu I instancji posiada wszystkie te elementy: oznaczenie organu administracyjnego – PINB; wskazanie adresata – są nimi: Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], Burmistrz Dzielnicy [...] w W., spółka (reprezentowana przez pełnomocnika) oraz miasto; rozstrzygnięcie o istocie sprawy – umorzenie postępowania administracyjnego; podpis osoby reprezentującej organ – własnoręczny nieczytelny podpis Kierownika II Oddziału Terenowego PINB T.Z. O zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przedmiotowego obiektu poprzez umorzenie tego postępowania świadczą w szczególności dwa ostatnie akapity pisma z [...] października 2016 r.: "Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, iż dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w W. stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie wskazać należy, iż właściciele przedmiotowego budynku chcąc dokonać remontu budynku bądź jego rozbiórki winni sporządzić dokumentację projektową i uzyskać zgodę organu administracji architektoniczno-budowlanej". Zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze skarżącym, że WINB błędnie uznał, iż w sprawie doszło do nieprawidłowego wszczęcia z urzędu przez PINB (zawiadomieniem z [...] lutego 2018 r.) postępowania w sprawie stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] nr [...] w W. Organ II instancji niewłaściwie ocenił je jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdyż prowadziło – jego zdaniem - do wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, która nie została definitywnie i ostatecznie załatwiona przez wydanie decyzji, co do istoty lub kończącej postępowanie w inny sposób. Tymczasem pismo z [...] października 2016 r. posiada elementy przesądzające o jego bycie jako decyzji administracyjnej. W ramach postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] października 2016 r. umarzającą postępowanie miało miejsce kompleksowe ustalenie i ocena stanu technicznego przedmiotowego budynku. Co więcej, również uczestnik postępowania zaakceptował to rozstrzygnięcie. Reasumując, po wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku zawiadomieniem z [...] marca 2012 r., a następnie po skutecznym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji PINB z [...] czerwca 2012 r. nr [...] nakazującej rozbiórkę obiektu, rozstrzygnięciem kończącym – umarzającym to postępowanie jest pismo organu I instancji z [...] października 2016 r. Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji organu powiatowego z [...] marca 2018 r., WINB – oprócz zaprezentowanej wyżej oceny prawnej pisma z [...] października 2016 r. – obowiązany będzie uwzględnić okoliczność postępowania prowadzonego w przedmiocie wpisu przedmiotowego budynku do rejestru zabytków (zakończonego – jak podał na rozprawie sądowej pełnomocnik spółki – decyzją organu konserwatorskiego o wpisie obiektu do tego rejestru). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).