VII SA/Wa 1758/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Urszula Wilk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej doprowadzenie ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. L., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy), w tym tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...]marca 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dotychczas wykonanych robót budowlanych przy ogrodzeniu wewnętrznym, nieruchomości przy ul. C. [...] od strony południowej, przy granicy z nieruchomością przy ul. R. [...] w W. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, który przedstawiał następująco: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął na wniosek B. R. właściciela nieruchomości przy ul. R. [...] w W. postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia wewnętrznego przy ul. C. [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie w powyższej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez E. i H. B. uchylił powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. i zalecił organowi przeprowadzenie postępowanie uzupełniającego. Rozpatrując sprawę po wyroku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił decyzję Nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, iż należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej w zakresie robót budowlanych wykonanych przy budowie ogrodzenia wewnętrznego od strony południowej, przy granicy z nieruchomością ul. R. [...] w W. Po rozpatrzeniu zażalenia E. i H. B. oraz B. R. na powyższe postanowienie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Nr [...]uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r. oddalił skargę na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w decyzji z dnia [...]marca 2011 r. wskazał, że inwestorzy nałożony postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] obowiązek wykonali. Z przedłożonej oceny wynika, że wysokość ogrodzenia jest zmienna, od strony nieruchomości ul. C. [...] wynosi od 2,07 m do 2,25 m, a od strony nieruchomości ul. R. [...] wynosi od 1,90 do 2,45 m. Stan techniczny ogrodzenia określono jako dobry. Ponadto, z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 1992r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość- działka ew. nr [...] w obr. [...] znajdowała się w obszarze o symolu [...] o funkcji mieszkaniowo-usługowej z zielenią leśną. Plan ten nie ustanawiał danych dotyczących ogrodzeń nieruchomości. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. Nr [...] umorzył postępowanie w zakresie dotychczas wykonanych robót budowlanych przy ogrodzeniu wewnętrznym, znajdującym się od strony południowej nieruchomości przy ul. C. [...] w W. Po rozpatrzeniu odwołania B. R. od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzory Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W wyniku skargi wniesionej przez B. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2009r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wobec powyższego organ przeprowadził ponowne oględziny przedmiotowego ogrodzenia. W trakcie kontroli stwierdzono, że na długości granicy pomiędzy nieruchomościami przy ul. R. [...] i ul. C. [...] wykonano ogrodzenie z bloczków betonowych gr. 24 cm, z obróbką blacharską odprowadzającą wody opadowe na stronę nieruchomości C. [...]. Środkowy pas ogrodzenia o wysokości 1,50 m zakończony obróbką blacharską ze spadkiem na nieruchomość inwestora, dolny pas ogrodzenia o wysokość od 45 do 60 cm wyrównuje nierówności terenu. Teren na którym wykonano ogrodzenie jest o zróżnicowanej wysokości. W dniu 1 grudnia 2010r. dokonano pomiarów przedmiotowego ogrodzenia na posesji inwestora od strony ul. C. [...] w trzech miejscach: na obu końcach i w połowie długości, wysokość ogrodzenia od poziomu terenu jest zmienna i kształtuje się w mierzonych miejscach od 2,10 do 1,95m nie przekraczając dopuszczalnej wysokości 2.20m. Z uwagi na nieobecność podczas tych oględzin B. R. właściciela sąsiednich nieruchomości, w dniu 25 stycznia 2011 r. dokonano powtórnej kontroli przy udziale B. R. W czasie oględzin dokonano pomiarów przedmiotowego ogrodzenia od strony sąsiada na długości granicy pomiędzy nieruchomościami przy ul. R. [...] i ul. C. [...]. Wysokość ogrodzenia mierzona od strony nieruchomości Chylicka 8 wynosi 2,34 m, od strony nieruchomości C. [...] od poziomu terenu wynosi 2,00 m, teren przy ogrodzeniu zróżnicowany wysokościowo. Według oświadczenia B. R. ziemia jest nasypowa z wykopu. Stan techniczny ogrodzenia oceniono jako dobry. Organ I instancji podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie w oparciu o powyższy stan faktyczny zaznaczył, że zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga “budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m ...". Podkreślił, że inwestor nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] podał, że właściciel nieruchomości dokonał zgłoszenia w dniu 8 maja 2000 r. na wykonanie przedmiotowego ogrodzenia murowanego do wysokości 2,10 m. Urząd Gminy [...] pismem z dnia 19 maja 2000 r. potwierdził przyjęcie ww. zgłoszenia. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie wybudowane między działkami jest ogrodzeniem wewnętrznym nie przekraczającym dopuszczalnej wysokości 2,20 m. Uznał także, że nie zostały przez inwestora naruszone obowiązujące przepisy Prawo budowlane, jak również przepisy techniczno-budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania B. R. od ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odmówił wydania decyzji nakazującej doprowadzenia ogrodzenia wewnętrznego nieruchomości przy ul. C. [...] od strony południowej, przy granicy z nieruchomością przy ul. R. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji stwierdzające, iż brak jest podstaw do nakładania na inwestorów jakichkolwiek nakazów bądź zakazów w ramach nadzoru budowlanego podkreślił jednak, że Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r. zobowiązał organy nadzoru budowlanego do zakończenia sprawy przedmiotowego ogrodzenia rozstrzygnięciem merytorycznym. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego umorzenie postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. Organ II instancji wskazał, że zasadnie organ powiatowy podał, że przedmiotowe ogrodzenie nie wymagało dokonania zgłoszenia, gdyż od strony działki inwestora nie przekracza wskazanej w art. 30 ust. 1 pkt 3 wysokości 2,20 m. Podał również, że trafnie podkreślił, iż zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą wysokość ogrodzenia powinna być mierzona od poziomu terenu nieruchomości , na której jest ono wznoszone (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2004 r., sygn. Akt II SA/Wr 1420/02). Dalej, w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, iż różnica wysokości ogrodzenia od strony nieruchomości C. [...] i R. [...] nie jest znaczna. Dodał, że z materiału fotograficznego załączonego do przedłożonej przez inwestorów oceny technicznej, jak i do protokołów oględzin dokonanych przez pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nie wynika, aby po stronie nieruchomości inwestorów nawieziona została ziemia. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że skoro po stronie działki inwestorów ogrodzenie nie przekracza wysokości 2,20 m, natomiast po stronie działki sąsiedniej przewyższenie to jest nieznaczne i ze względu na usytuowanie nie wpływa na zacienienie działki należącej do B. R., a także ze względu na stwierdzony dobry stan techniczny ogrodzenia oraz odprowadzanie wód opadowych na działkę inwestorów to brak jest podstaw do nałożenia jakichkolwiek nakazów bądź zakazów w ramach nadzoru budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł B. R. zarzucając jej brak rzeczywistego rozstrzygnięcia merytorycznego zgodnie z wytycznymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2009 r. Zdaniem skarżącego podjęte rozstrzygnięcie ukrywa w istocie stan faktyczny przedmiotowej sprawy. Zarzucił organowi rażące naruszenie wszystkich ustawowych terminów zakreślonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W tym miejscu należy wskazać, iż w sprawie niniejszej orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie a wyrok z dnia 16 listopada 2009r. w sprawie VII SA/Wa 28/09 nie został zaskarżony przez żadną ze stron, a skoro tak, to przysługuje mu przymiot prawomocności. Stwierdzenie to jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 170 ppsa "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 ppsa polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.). Moc wiążąca orzeczenie określona w art. 170 ppsa w odniesieniu do organów administracyjnych, a także sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Badając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnić należy także treść art. 153 ppsa - zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r. FSK 349/2004). Przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r. I SA 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 153 ppsa oraz 7, art. 77 w zw. oraz art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji także z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust 1 pkt 3 oraz 50 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W wyroku z dnia 16 listopada 2009r. Sąd jednoznacznie wskazał na konieczność przeprowadzenia wyczerpującego i zgodnego z przepisami procedury postępowania, które wykaże czy roboty budowlane związane z budową ogrodzenia wewnętrznego na nieruchomości przy ul. C. [...] w W., od strony południowej, objęte zgłoszeniem z dnia 8 maja 2000r.,wykonane zostały z naruszeniem art.30 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czy też nie. Nadto Sąd podniósł, iż ustalenie to będzie miało podstawowe znaczenie dla ewentualnego zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Wykonanie wytycznych Sądu wiązało się z koniecznością dokonania rzetelnych pomiarów wysokości przedmiotowego ogrodzenia od strony południowej na całej jego długości. Tymczasem z protokołu oględzin z dnia 25 stycznia 2011r. czasie których dokonano pomiarów przedmiotowego ogrodzenia od strony sąsiada na długości granicy pomiędzy nieruchomościami przy ul. R. [...] i ul. C. [...] wynika, iż wysokość ogrodzenia mierzona od strony nieruchomości C. [...] wynosi 2,34 m, od strony nieruchomości C. [...] od poziomu terenu wynosi 2,00 m, teren przy ogrodzeniu zróżnicowany wysokościowo. Na uwagę zasługuje także fakt, iż poprzednie pomiary ogrodzenia wskazywały na wysokość od strony inwestorów- od 1,80 m do 2,20 m zaś od strony skarżącego wysokość 2,35 m. Okoliczność ta nie została przez organy wyjaśniona pomimo, iż skarżący wielokrotnie wskazywał, iż poziom gruntu od strony inwestora został podniesiony na skutek nadsypania ziemi. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sadów administracyjnych, wysokość ogrodzenia powinna być mierzona od poziomu terenu nieruchomości , na której jest ono wznoszone, lecz nie może się to odbywać kosztem naruszania zasad praworządności oraz dążenia do prawdy obiektywnej. Okoliczność nadsypania terenu na działce po stronie inwestora nie może wpływać na obiektywną ocenę wysokości ogrodzenia , zwłaszcza, iż właśnie po stronie inwestorów ulega ona zmianie na przestrzeni czasu zaś po stronie skarżącego wynosi około 2,35 m i przekracza wysokość określoną w zgłoszeniu. Mając powyższe na uwadze organy ponownie przeprowadzą postepowanie wyjaśniające i dopiero na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wskażą czy doszło do naruszenia art. 30 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego uzasadniającego ewentualne podjęcie działań w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr, 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) .