VII SA/Wa 1759/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010 r. sprawy ze skarg M. L. i E. N. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. L. kwotę 357 zł. (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) i na rzecz skarżącej E. N. kwotę 100 zł. (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] września 2008r. nr [...] na podstawie art. 97 § 1 ust. 1, art. 101 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) - zawiesił postępowanie administracyjne z urzędu wszczęte na wniosek z dnia 8 sierpnia 2008r. inwestora A. SP. z o.o. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, w zakresie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu położonych na posesji przy ul. M. w W., nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż pismem z dnia 12 sierpnia 2008r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2008r. M. L., oświadczył, że jest jedynym właścicielem spadkobiercą posesji przy ul. M. w W., administruje tą nieruchomością i okresowo tam zamieszkuje. Poprzednimi właścicielami byli zmarli dziadkowie wnioskodawcy, jednak postępowanie spadkowe nie zostało jeszcze przeprowadzone. W związku z powyższym, organ wezwał M. L. do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie przez niego tytułu prawnego do nieruchomości położonej przy ul. M. stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] a następnie zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 do czasu ustalenia kręgu stron w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa po rozpatrzeniu zażalenia firmy A. Sp. z o.o. -uchylił postanowienie Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ II instancji podniósł, iż zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) stanowiący lex specialis w stosunku do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zawiera jednak własną definicję strony postępowania stosowaną w procesie inwestycyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W ocenie organu wojewódzkiego z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, aby ewentualnym spadkobiercom po zmarłych J. L. i L.L. przysługiwał przymiot strony na podstawie jednego z tytułów prawnych do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Odległość budynku mieszkalnego, będącego przedmiotem pozwolenia na rozbiórkę, od granicy działki nr ew. [...]wynosi ok. 12,0m. W związku z powyższymi ustaleniami organ II instancji stwierdził, iż obszar oddziaływania rozbiórki nie obejmuje działki nr ew. [...]. Oznacza to, że spadkobierców nie można zaliczyć do kręgu podmiotów posiadających status strony w niniejszym postępowaniu. Organ podniósł ponadto, że okoliczność, iż Prezydent W. błędnie uznał właścicieli działki nr ew. [...] za stronę postępowania nie oznacza, iż nabyli oni status strony. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. do złożyli E. N. i M. L. wnosząc uchylenie zaskarżonego postanowienia. .E N. wskazała, iż stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt. 20 Prawa Budowlanego. Z uwagi na fakt, iż teren ten znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej "Ż." i wpisany do rejestru pod nr. [...] decyzją z dnia [...] września 1980r., właściciel nieruchomości zabytkowej może występować w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w której inwestorem jest osoba trzecia, jeżeli inwestycja będzie potencjalnie oddziaływać na stan zachowania zabytku lub jego ekspozycją. W takiej sytuacji obszar oddziaływania obiektu może sięgać wyjątkowo daleko, jako, że ochronie podlega nie tylko sam zabytek ale także i jego otoczenie. Planowana inwestycja będzie miała zatem ujemny wpływ na nieruchomości pozostające w jej otoczeniu i również do takich należy nieruchomość przy ul. M.. W ocenie skarżącej M. L. jako spadkobierca jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę i budowę budynku mieszkalnego przy ul. M. na działce ewidencyjnej nr. [...] M. L. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, a mianowicie: art. 28 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - prawa procesowego poprzez naruszenie art. 7 kpa. Zdaniem skarżącego organ ustalił, niezgodnie ze stanem faktycznym, że odległość budynku będącego przedmiotem rozbiórki wynosi 12 m od granicy działki nr ew. [...]. Rozbiórce podlegać ma nie tylko budynek mieszkalny, ale też 2 garaże, znajdujące się w ostrej granicy z działką nr [...]. W ocenie skarżącego, Wojewoda [...] pominął także fakt, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż obie posesje znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej "Ż." wpisanej do rejestru zabytków. W przypadku zabytków obszar oddziaływania jest znacznie szerszy, gdyż ochronie podlega nie tylko zabytek, ale i jego otoczenie. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dnu 19 stycznia 2010r. zarządził połączenie sprawy o sygn. akt VII SA/WA 1832/09 ze sprawą o sygn. akt VII SA/WA 1759/09 celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Stąd też niniejszy wyrok odnosi się do skargi M. L. jaki i E. N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skargi należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż zarzuty w nich podane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, weryfikowane w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. nie jest prawidłowe, co skutkuje jego uchyleniem. Na wstępie wskazać należy, iż podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia stanowił art. 138 pkt. 2 kpa, zgodnie z którym organ uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Stosownie do art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, istota bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1998 r., IV SA 536/96, publ. LEX nr 43127). Odstąpienie od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. W rozpatrywanej sprawie Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] września 2008r. zawiesił postępowanie administracyjne z urzędu na podstawie art. 97§ 1 ust 1 kpa "w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w zakresie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu położonych na posesji przy ul. M..w W.". Organ odwoławczy natomiast, jak wynika z akt sprawy, uchylił postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] września 2008r i umorzył postępowanie organu I instancji. Wskazać należy, iż w wypadku wniesienia zażalenia organ II instancji może działać tylko w obrębie zaskarżonego postanowienia, a więc może tylko rozpatrywać "sprawę" zakończoną tym postanowieniem. W sytuacji, gdy wniesiono zażalenie na incydentalne postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, organ II instancji nie ma żadnej kompetencji do ingerowania w sprawę główną i w postępowanie toczące się przed organem I instancji. Jest on organem II instancji ("odwoławczym") tylko dla sprawy zakończonej postanowieniem, na które wniesiono zażalenie. Zasadę dwuinstancyjności należy odnosić osobno do "odwoławczego" i osobno do "zażaleniowego" toku instancji. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 1993r. Sa/Wa 1744/92 , Sąd wskazał, iż: "przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa nie stwarza podstawy do umorzenia przez organ odwoławczy postępowania w I instancji w wypadku, gdy przedmiotem rozpoznania organu odwoławczego jest tylko zażalenie na postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania". Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonego postanowienia z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153., poz.1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.