VII SA/Wa 1760/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Marta Michta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. M. i D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. VII SA/Wa 1760/10 UZASADNIENIE Wojewoda [..] decyzją nr [...] wydaną dnia [...]kwietnia 2007r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził z urzędu nieważność decyzji nr [...] wydanej dnia [...] listopada 2004r. przez Starostę P. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. S. pozwolenia na budowę - dokończenie budowy budynku jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi M.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tj. [...] listopada 2004r. dom, którego ona dotyczy był wykonany w stanie surowym otwartym. Organ podniósł, że roboty budowlane były prowadzone przez inwestora na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1999r. której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 maja 2004r. Inwestycja prowadzona przez J. S. nie była więc samowolą budowlaną, ale dla jej dokończenia inwestor winien uzyskać pozwolenie na wznowienie robót wydane przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania J. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...]sierpnia 2007r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2004r. W uzasadnieniu organ podał, że w jego ocenie decyzja ta nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż stosownie do treści art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane na dzień podjęcia weryfikowanej decyzji -rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych o której mowa w art. 51 ust. 3 ustawy. Wobec powyższego zdaniem organu właściwym do wydania przedmiotowej decyzji był Starosta P. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i D. M.. Po zapoznaniu się z treścią skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] października 2007r. na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007r. i utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]kwietnia 2007r. W uzasadnieniu organ podał, że po przeanalizowaniu rozstrzyganej sprawy uznał za zasadne zarzuty podniesione w skardze D. i M. M.. Organ podniósł, że decyzja Starosty P. z dnia [...] listopada 2004r. zapadła w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego w dacie jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego inwestycją. Stosownie bowiem do treści § 10 uchwały Rady Gminy L. z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi M. etap 2, minimalna wielkość działki przeznaczonej pod inwestycję winna wynosić 800 m2 zaś pkt 2.3 uchwały stanowi wymóg pozostawienia minimum 50 % powierzchni działki biologicznie czynnej. Tymczasem obszar działki [...] wynosi 644 m2 co nie odpowiada warunkom określonym w przepisach prawa miejscowego - co narusza rażąco art. 35 Prawa budowlanego. Z tych względów organ uznał, że należy uchylić własną decyzję z [...] sierpnia 2007r. i utrzymać w mocy decyzję Wojewody[...] z dnia [...] kwietnia 2007r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Spółka z.o.o. "K." i J.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik J. S. zarzucił organowi naruszenie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270) - dalej p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji braku skargi uprawnionego podmiotu, co uniemożliwia zastosowanie trybu samokontroli wydanej przez organ decyzji. Pełnomocnik podniósł, że postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie zostało wszczęte początkowo na skutek wniosku M. i D. M. lecz następnie Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. umorzył wszczęte postępowanie uzasadniając rozstrzygnięcie brakiem przymiotu strony po stronie wnioskodawców i wszczął postępowanie z urzędu. W tej sytuacji organ odwoławczy uchylając swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2007r. uwzględnił skargę osób którym odmówiono prawomocnie przymiotu strony. Zdaniem skarżącego skoro wnoszący skargę M. i D. M. nie mają przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym to wniesienie przez nich skargi VII SA/Wa 1760/10 skutkuje brakiem skargi uprawnionego podmiotu, w związku z czym organ nie mógł korzystać z przepisu art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) umożliwiającej samokontrolę wydanej decyzji. Wyrokiem z dnia 30 września 2008r. Sygn akt VII SA/Wa 77/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi spółki z.o.o. "K." i J. S. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] pazdziernika 2007r. Zdaniem Sądu skargi były zasadne, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 54 w/w ustawy. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych i innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. A więc osobą która ma uprawnienie do skutecznego wniesienia skargi jest ten kto wykaże, że istnieje związek między strefą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością, czyli ten kto działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego chcąc skorzystać z instytucji autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miał obowiązek ustalić czy wnoszący skargę M. i D. M. mieli interes prawny w rozumieniu art. 50 w/w ustawy do skutecznego jej wniesienia, gdyż tylko w przypadku skutecznej prawnie skargi organ może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 54 § 3 ustawy. Organ nie wypełnił tego obowiązku co jest istotne tym bardziej, że Wojewoda [...] na etapie wniosku małż. M. uznał, że nie mają oni interesu prawnego do wszczęcia postępowania nadzorczego. Sąd wskazał, że przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy organ winien uwzględnić powyższe uwagi i ustalenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie korzystając już z uprawnień przewidzianych przepisem art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pismem z dnia 15 września 2010r. przesłał do Sądu skargę M. i D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. wraz z odpowiedzią na skargę. Jak wskazano na wstępie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji nr [...] wydanej dnia [...]listopada 2004r. przez Starostę P. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. S. pozwolenia na budowę - dokończenie budowy budynku jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi M. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2004r. W uzasadnieniu organ podał, że w jego ocenie decyzja ta nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż stosownie do treści art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane na dzień podjęcia weryfikowanej decyzji -rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych o której mowa w art. 51 ust. 3 ustawy. Wobec powyższego zdaniem organu właściwym do wydania przedmiotowej decyzji był Starosta P. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i D. M.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2, art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie oceny zgodności inwestycji na działce [...] z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz błędne oparcie rozstrzygnięcia o przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w postępowaniu nadzorczym, a nie uwzględnienie treści tego przepisu z daty wydania kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że strony skarżące nie są legitymowani do udziału w postępowaniu dotyczącym decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2004r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. S. pozwolenia na budowę - dokończenie budowy budynku jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze VII SA/Wa 1760/10 zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. znak [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, którą to organ odwoławczy uchylił, zaskarżoną przez J. S., decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [..] listopada 2004r. Decyzja ta została doręczona małż. M. , którzy nie uczestniczyli w postępowaniu pierwszo-instancyjnym prowadzonym z urzędu. Przy czym organ odwoławczy mimo, że Wojewoda [...] na etapie wniosku małż. M. uznał, że nie mają oni interesu prawnego do wszczęcia postępowania nadzorczego to ustosunkował się do wniosku M. i D.M. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. Na wstępie należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana dnia [...] października 2007r. na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi którą organ w ramach autokontroli uwzględnił skargę M. i D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] sierpnia 2007r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty P. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sąd wyrokiem z dnia 30 września 2008r. Sygn akt VII SA/Wa 77/08 uchylił w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych i innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. A więc osobą która ma uprawnienie do skutecznego wniesienia skargi jest ten kto wykaże, że istnieje związek między strefą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością, czyli ten kto działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego chcąc skorzystać z instytucji autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miał obowiązek ustalić czy wnoszący skargę M. i D. M. mieli interes prawny w rozumieniu art. 50 w/w ustawy do skutecznego jej wniesienia, gdyż tylko w przypadku skutecznej prawnie skargi organ może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 54 § 3 ustawy. Sąd wskazał również, że organ nie wypełnił tego obowiązku co jest istotne tym bardziej, że Wojewoda [...] na etapie wniosku małż. M. uznał, że nie mają oni interesu prawnego do wszczęcia postępowania nadzorczego. Rozpatrując skargę M. i D. M. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. znak [....] Sąd z urzędu zobowiązany był do zbadania czy M. i D. M. byli uprawnieni do wniesienia skargi - art. 50 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej, np. decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Zakamycze 205, s. 130) Sąd uznał, że M. i D. M. byli uprawnieni do wniesienia skargi. Do przytoczonego wyżej stanowiska, które należy uznać za nadal aktualne, nawiązał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r, III SA 1617/02 (niepubl.), uznając, że osoba, którą w decyzji podatkowej wskazano jako stronę, ale stroną w rzeczywistości nie była, ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 2 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego. Sąd uznał jednak, że skarga powinna być oddalona, ponieważ M. i D. M. co prawda byli uprawnieni do wniesienia skargi - art. 50 p.p.s.a, jednakże nie legitymowali się interesem prawnym do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu przez Wojewodę[...] a dot. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P.. M. i D.M. są właścicielami działki o nr ewid. gr. [...], nie znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu objętego decyzją Starosty P. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. S.pozwolenia na budowę - dokończenie budowy budynku jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi M. Co więcej Wojewoda [....] umarzając postępowanie nadzwyczajne wszczęte na wniosek M. i D. M. stwierdził na podstawie wyrysu z mapy zasadniczej, sporządzonego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. i załączonego do projektu budowlanego budynku, który jest częścią wniosku o wydanie pozwolenia na dokończenie budowy, złożonego przez J. S., że działka o numerze ewidencyjnym [..] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, usytuowanego na działce nr ew. [...]. Wskazane działki nie graniczą ze sobą i dzieli je odległość co najmniej 20 metrów. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Według art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wytyczenie obszaru oddziaływania obiektu zależy od jego cech indywidualnych i przeznaczenia. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć wszystkie przepisy, przewidujące wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości irmych niż działka przeznaczona pod inwestycję, mogą to być np. przepisy ochrony środowiska lub przepisy przeciwpożarowe. Z tych powodów Wojewoda odmówił wnioskodawcom przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę - dokończenie inwestycji na terenie działki nr ew. [...], a Sąd podzielił takie stanowisko organu. Decyzja Starosty P. nie wkracza również w sferę praw i obowiązków właścicieli działki [...] również w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Wnioskodawcy nie wykazali , bo nie mogli tego wykazać wobec znacznej odległości obiektu od ich działki (oddzielonej innymi jeszcze działkami o nr [...] ) by postępowanie nadzwyczajne wszczęte przez Wojewodę z urzędu mogło dotyczyć ich interesu prawnego lub obowiązku. Zamierzona realizacja spornego budynku nie spowoduje ograniczeń w sposobie wykorzystania terenu, na którym znajduje się budynek stanowiący własność wnioskodawców. Brakuje bowiem jakichkolwiek, obowiązujących w dacie podejmowania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisów prawa - np. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r, Nr 75, poz. 690, z późn. zm. ) - które wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia w sposobie zagospodarowania (użytkowania) działki wnioskodawców w związku z realizacją inwestycji w zamierzonym kształcie i usytuowaniu. Dlatego ocena Sądu Administracyjnego ograniczyła się w niniejszej sprawie do kwestii posiadania przez skarżących interesu prawnego w niniejszej sprawie, bez badania, o co wnosili skarżący, merytorycznych zarzutów skargi. Dlatego też Sąd uznał, że skarga nie może być uwzględniona i na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.